II SA/Po 218/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A. i K. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...], Znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500-,zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga Po przeprowadzonych w dniu [...] września 2006 r. oględzinach zabudowy na działce nr [...]w R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...]nr [...]wstrzymał prowadzenie przez inwestorów A. i K. małżonków R. robót budowlanych polegających na ustawieniu bez pozwolenia baraku obitego blachą oraz dobudowanego do tarasu na działce nr [...]. Na skarżących nałożono obowiązek przedstawienia wymienionych dokumentów oraz wskazano , że dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 2 do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się do przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Decyzją z dnia [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) nakazał inwestorom rozbiórkę baraku drewnianego o wym. 4,5mx2,5m obitego blachą oraz dobudowanego do niego zadaszenia konstrukcji drewnianej o wym. 4,5mx3m pobudowanego na działce nr [...], obręb R. bez wymaganego prawem pozwolenia. Uzasadniając, organ wskazał, że w art. 29 – 31 Prawa budowlanego barak z zadaszeniem nie figuruje jako obiekt, ani roboty budowlane niewymagające pozwolenia, tym samym na jego wybudowanie należało uzyskać pozwolenie. W związku z nie wywiązaniem się przez inwestorów z obowiązków nałożonych na nich postanowieniem PINB z dnia [...]ziściły się przesłanki z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, a więc organ był obowiązany orzec nakaz rozbiórki. W odwołaniu od decyzji organu I instancji małżonkowie R. stwierdzili, że decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została z naruszeniem prawa. Skarżący wyjaśnili, że w ich ocenie nie przekroczyli oni żadnych obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. W przekonaniu skarżących budowa przedmiotowego baraku nie wymagała pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w uzasadnieniu stanowisko wyrażone przez organ I instancji. W skardze do sądu administracyjnego inwestorzy zarzucili naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, posadowiony na działce skarżących obiekt jest budynkiem gospodarczym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem jest posadowiony na betonowych ławach fundamentowych, co trwale wiąże go z gruntem, nie przekracza pow. 25m² oraz jest niezbędny skarżącym do rolniczego wykorzystania działki (która stanowi grunt rolny). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednak z innych przyczyn niż wskazano w skardze. Stojące na straży praworządności organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa). Zgodnie z art. 77 § 1 organ winien również w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrując sprawę samowoli budowlanej należy ustalić czy przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, kiedy został zrealizowany, jaki był zakres robót i czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ustalenia te są niezbędne do ustalenia, czy wystąpiła samowola budowlana i ewentualnego sposobu jej likwidacji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2002 r., sygn. IV SA 1941/00). Poza sporem pozostaje okoliczność wybudowania przez A. i K. małżonków R. baraku obitego blachą bez wymaganego prawem pozwolenia na działce nr [...], obręb R. Kwestią sporną są natomiast ustalenia organów obu instancji przyjmujące, iż budowa spornego baraku wymagała pozwolenia na budowę oraz dotyczące sposobu posadowienia tego obiektu. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie była przede wszystkim zasadność decyzji nakazującej rozbiórkę pobudowanego przez małżonków R. bez pozwolenia na budowę obiektu. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze należy wyjaśnić, że w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego wskazane zostały obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże dopełnieniem tego przepisu jest art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazujący, które obiekty budowlane i roboty budowlane wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Dopiero te dwa przepisy pozwalają ustalić obiekty i roboty budowlane nie podlegające żadnej reglamentacji przewidzianej ustawą Prawo budowlane (Z. Kostka; Prawo budowlane. Komentarz, ODDK Gdańsk 2005, s. 74). W świetle omówionej powyżej regulacji przyjętej na gruncie Prawa budowlanego nie powinno budzić więc wątpliwości, że nawet gdyby pobudowany przez inwestorów barak, był obiektem o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to zgodnie z art. 30 ust. 1 budowa takiego obiektu wymagała zgłoszenia. Tymczasem z akt sprawy protokołu oględzin wynika, że skarżący zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego baraku nie zgłaszali. Fakt oczywistości samowoli budowlanej nie zwalniał jednak organów od obowiązku zbadania, czy sporny obiekt w dacie wydawania rozstrzygnięcia naruszał również inne niż ustawa Prawo budowlane przepisy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. IV SA 651/03). Ustalenie samowoli budowlanej i możliwość jej legalizacji w świetle art. 48 Prawa budowlanego obejmuje bowiem zbadanie czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami i dopiero w przypadku takiej zgodności organ jest obowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne. Koniecznym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest wykazanie, że budowa nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. wstrzymującego prowadzenie robót znalazła się uwaga, iż "działka - na której posadowiono wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia barak - znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazu". Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 16 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. ) parki krajobrazowe są formą ochrony przyrody i obejmują obszary chronione ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W celu ochrony powyższych wartości wojewoda w rozporządzeniu tworzącym park krajobrazowy może wprowadzić na terenie parku określone zakazy i nakazy, ograniczające uprawnienia właścicieli nieruchomości, a wymienione w art. 17 wyżej wskazanej ustawy. Podobne uregulowania zawierały też poprzednio obowiązujące ustawy, w tym ustawa z dnia 16.10.1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) czy też ustawa z dnia 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Organy orzekające w sprawie w ogóle nie odniosły się do problemu ewentualnych ograniczeń odnośnie zabudowy na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Należy wskazać, że warunkiem podjęcia postępowania legalizacyjnego w sprawach samowoli budowlanej jest również, poza wymogami określonymi w ust. 2 pkt 1 art. 48 prawa budowlanego, ustalenie czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego). Niezbędnym zatem jest rozpatrzenie przez organy nadzoru budowlanego czy zarządzenie wojewody tworzące [...] Park Krajobrazowy zawiera przepisy ograniczające możliwość zabudowy, które mogą się odnosić do przedmiotowego baraku i dopiero po ustosunkowaniu się do tych przepisów, rozważyć możliwość podjęcia postępowania legalizacyjnego. Organy winny też rozważyć, czy zarządzenie wojewody tworzące [...] Park Krajobrazowy zawiera przepisy o mocy powszechnie obowiązującej. Problem ten jest związany ze zmianami prawnymi ustaw dotyczących ochrony przyrody. Należy bowiem mieć na względzie, że od 1.09.1980r. podstawę do powołania szczególnych form ochrony przyrody stanowił art. 41 ustawy z dnia 31.01.1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Art. 41 został jednak skreślony w wyniku nowelizacji tejże ustawy ustawą z dnia 29.08.1997r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 133, poz. 885). Na podstawie art. 3 noweli, akty normatywne dotyczące tworzenia parków krajobrazowych, wydane na podstawie wskazanego wyżej art. 41, utrzymane zostały w mocy tylko przez 6 miesięcy, tj. do dnia 30.06.1998r. Wojewodowie zostali zobowiązani do dostosowania w tym terminie aktów prawnych wydanych na podstawie art. 41 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska do wymagań ustawy o ochronie przyrody (por. Prawo o ochronie przyrody, komentarz pod red. Jerzego Sommera, Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław 2001, str. 79-80). Prowadząc postępowanie legalizacyjne organ winien mieć też na uwadze, że stosownie do art. 9 kpa organ obowiązany jest do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem sprawy administracyjnej. Zakres tej informacji obejmuje informowanie o przepisach prawa materialnego i procesowego. Przy czym realizacją tego obowiązku nie jest odesłanie strony do przepisów prawa (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 79). Dlatego też określenie nałożonego na inwestorów w postanowieniu z dnia 09 października 2006r. obowiązku wyłącznie poprzez odesłanie do treści art 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, z pominięciem wymienienia wskazanych tym przepisem dokumentów, uznać należy za naruszenie zasady obowiązku organów do udzielania informacji faktycznej i prawnej. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, jak również postanowienie z dnia [...] o nałożeniu na inwestorów obowiązku wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie obu decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie wymienionych powyżej kwestii, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń zastosowanie właściwych przepisów. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga