II SA/Łd 1244/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. II SA/Łd 1244/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] (znak [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w P. odmówił wydania M. K. zezwolenia na dokończenie budowy budynku handlowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia oraz nakazał wykonanie rozbiórki tego budynku. W dniu 2 czerwca 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził wizję lokalną, w toku której stwierdzono, iż żadne prace budowlane na terenie posesji Pana K. nie są wykonywane. W związku z powyższym wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne i w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał upomnienie wzywające stronę do wykonania obowiązku dokonania rozbiórki. Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne wydając w dniu [...] tytuł wykonawczy zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W wyniku rozpoznania złożonego przez zobowiązanego zażalenia organ II instancji uchylił postanowienie o nałożeniu grzywny i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], zobowiązujący Pana K. do rozbiórki budynku handlowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Tytuł wykonawczy opatrzony został w klauzule o skierowaniu go do egzekucji, zawierał również pouczenie o przysługującym zobowiązanemu prawie wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W piśmie z dnia [...] Pan K. oświadczył, iż decyzję nakazującą rozbiórkę budynku tj. decyzję z dnia [...] otrzymał dopiero przy piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i od decyzji tej odwołał się. Zarzucił, iż urząd nie wyjaśnił merytorycznych podstaw nakazu rozbiórki a w międzyczasie wystawiał kolejne tytuły wykonawcze. Nadto podniósł argumenty dotyczące decyzji merytorycznej tj. decyzji nakazującej rozbiórkę, postawił m.in. pytanie czy istnieją przepisy prawa, które nakazywałyby rozbiórkę budynku ponieważ odległość budynku od realizowanego na działce sąsiedniej szamba wynosi 1,10m. Skarżącemu nie jest znany żaden akt prawny, który określałby taki obowiązek. Sugerował, że w stosunku do tej budowli winien zostać wydany nakaz jej rozbiórki, w szczególności w obecnym stanie faktycznym, gdy jedynie sąsiad nie przeprowadził podłączenia do kanalizacji a tym samym uniemożliwia mu dokończenie budowy i rozpoczęcie działalności. Postanowieniem (nr [...]) z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) nie uznał za zasadne zarzutów na tytuł wykonawczy nr [...], podanych przez Pana K. w piśmie z dnia [...] Uzasadniając organ wyjaśnił, iż podstawą zarzutów mogą być jedynie podstawy wyszczególnione w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stawiane przez stronę zarzuty to zarzuty do decyzji merytorycznej będącej podstawą wszczęcia egzekucji, które nie mieszczą się w wyliczeniu powołanego przepisu i nie wywołują skutków prawnych. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżący podtrzymał zarzuty podane w piśmie z dnia [...] Powtórzył, iż nie zgadza się z decyzją nakazującą rozbiórkę i uznaje ją za błędną. Wskazał, iż uzasadnienie tej decyzji nie ma podstaw w obowiązujących przepisach prawa natomiast organ nadzoru budowlanego I instancji nie wyjaśnił dlaczego wydane zostało rozstrzygnięcie tej treści. Zdaniem strony to w stosunku do sąsiada, który wybudował szambo bez wymaganego pozwolenia, winno toczyć się postępowanie administracyjne. Postępowanie w wyniku którego szambo zostałoby rozebrane a sąsiad zobligowany do podłączenia się do kanalizacji, gdyż obecnie wyłącznie jego posesja nie posiada przyłącza. Postanowieniem (Nr [...]) z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i powtórzył, iż podstawą zarzutu mogą być jedynie podstawy wymienione w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych tam przesłanek. Pan K. kwestionuje prawidłowość decyzji merytorycznej będącej podstawą wszczęcia egzekucji, jednakże ta decyzja nie może być przedmiotem oceny organu egzekucyjnego. Zarzuty nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej. Organ podkreślił także, iż w świetle zebranego materiału nie znajduje potwierdzenia wskazywana przez stronę okoliczność, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] została mu doręczona dopiero po 8 latach, gdyż w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru tej decyzji z dniem [...] a w związku faktem, iż strona nie wnosiła odwołania od tejże decyzji, z upływem terminu do wniesienia odwołania stała się ona decyzją ostateczną. Wyjaśnił także, iż wszelkie kwestie związane ze znajdującym się na sąsiedniej nieruchomości szambem mogą być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i ponownie wskazał, że dopiero w 2003 roku otrzymał decyzję o nakazie rozbiórki. Decyzję, która jest błędna i nie wyjaśnia podstaw faktycznych i prawnych nałożonego na stronę nakazu rozbiórki. Nadto skarżący wyjaśnia, iż postawił budynek z myślą o otworzeniu skupu butelek, natomiast sąsiad, który odmawia przyłączenia swego domostwa do kanalizacji, uniemożliwia dokończenie budowy i realizację zamierzeń związanych z prowadzeniem własnej działalności. Sugeruje, iż w stosunku do sąsiada powinno być prowadzone postępowanie nakazujące rozbiórkę szamba i przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla stanowiska strony skarżącej podtrzymał w całości swoje rozstrzygniecie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym uchyleniem postanowienia lub stwierdzeniem jego nieważności. Na wstępie należy wyraźnie wskazać, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia było nie uznanie za zasadne zarzutów skarżącego zgłoszonych w sprawie postępowania egzekucyjnego. I jak wyjaśnione zostało powyżej Sąd bada legalność jedynie tego postanowienia a zatem wyłącznie jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonego postanowienia. Nie może również badać ani tym bardziej zmienić rozstrzygnięcia, które nie jest przedmiotem skargi skierowanej do Sądu, tj. decyzji merytorycznej Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...], którą organ odmówił wydania M. K. zezwolenia na dokończenie budowy budynku handlowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia oraz nakazał wykonanie rozbiórki tego budynku. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystawił tytułu wykonawczy opatrzony w klauzule o skierowaniu tytułu do egzekucji, w skutek czego wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania na zobowiązanym określonego w tym tytule zachowania tj. rozebrania wybudowanego bez zezwolenia budynku. Po otrzymaniu przedmiotowego tytułu skarżący wystosował do organu pismo, w którym zawarł szereg argumentów odnoszących się do decyzji merytorycznej będącej podstawą wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego. Pomimo faktu, iż w treści pouczenia zawartego w tytule wykonawczym wskazane zostały okoliczności, które jako jedyne, zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mogą stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia postępowanie egzekucyjne, skarżący nie podniósł żadnej z okoliczności wymienionych w tym przepisie. Sformułował wyłącznie zarzuty skierowane przeciw decyzji merytorycznej. Natomiast zarzuty zgłaszane w toku postępowania administracyjnego stanowią swoisty środek zaskarżenia służący zobowiązanemu i znajdujący zastosowanie jedynie gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego, lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Dlatego też podstawą zgłaszanych w toku postępowania egzekucyjnego zarzutów mogą być jedynie podstawy wymienione w art. 33 w/w ustawy, wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia. W szczególności podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące zakończonego prawomocną decyzją postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący formułując zarzuty skoncentrował się wokół decyzji ostatecznej będącej podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz wokół kwestii dotyczącej sytuacji prawnej właściciela sąsiedniej nieruchomości dlatego też zarzuty te nie mogą zostać rozpatrzone ani tym bardziej uwzględnione przez organ egzekucji administracyjnej. Wszelkie zarzuty zgłoszone w trakcie postępowania egzekucyjnego winny dotyczyć tego postępowania. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna będąca tytułem wykonawczym w danym postępowaniu organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji. Uzasadnieniem tego, że organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej jest to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie powinno się rozstrzygać spraw ostatecznie już rozstrzygniętych, ale rozpatrywać kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15.03.2000r., II SA/Ka 1199/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 21.11.1997r. I SA/Łd 974/96, System Informacji Prawnej LEX Nr 31855). W rozpoznawanej sprawie skarżący podniósł ponadto, iż decyzję merytoryczną z dnia [...] otrzymał dopiero w 2003r. i odwoływał się od niej, jednakże z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż przedmiotową decyzję strona odebrała w dniu [...] – w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru. Od decyzji tej skarżący nie odwoływał się w związku z tym decyzja ta stała się ostateczna i organ egzekucyjny nie może badać jest zasadności i zgodności z prawem, nie może czynić tego również Sąd. Strona wprawdzie wskazywała, iż wnosiła odwołanie od tej decyzji jednakże w aktach sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające tę okoliczność. Skarżący owszem składał odwołania ale odwoływał się jedynie od wydawanych w toku postępowania postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Odwołanie od takiego rozstrzygnięcia skutkuje wyłącznie w stosunku do tego aktu i nie jest jednoznaczne z wniesieniem odwołania od decyzji merytorycznej o nakazie rozbiórki. Należy również podkreślić, iż na etapie postępowania egzekucyjnego jednoznaczny jest zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym określony w przepisie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem organ egzekucyjny, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. To skutkowałoby sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby jakby trzecią instancją rozpatrującą sprawę a postępowanie egzekucyjne stałoby się kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone – por. wyrok NSA z dnia 19.04.2000r., SA/Sz 358/99, LEX Nr 41610; wyrok NSA z dnia 8.07.1999r., I SA 303/99, LEX Nr 48578. Reasumując należy jeszcze raz podkreślić, iż zarzuty skierowane przeciwko decyzji ostatecznej, która jest podstawą wystawionego tytułu wykonawczego, nie upoważniają organu egzekucji administracyjnej do rozpatrywania takich zarzutów. Kompetencji takich nie posiada również Sąd. Argumenty takie strona mogłaby ewentualnie przedstawiać organowi administracji publicznej, który wydał tę decyzję, decyzję ostateczną i wnosić o jej uchylenie lub zmianę w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.