II SA/Ke 234/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007r. sprawy ze skarg T. T., A. M., A. M. i P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego samego organu z dnia 1 grudnia 2006r; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku P. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzającym nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy w C. z dnia [...], orzekającego o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działki numer 45/1 i 45/2, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 i 138 § i pkt 1 kpa utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...]. Postanowienie to zapadło na tle następującego stanu faktycznego. Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2005r. A. S. – W. i P. W., właściciele nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działki nr 45 /1 o powierzchni 3,9901ha i 45 /2 o powierzchni 27,0099ha, wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy w C. o wyrażenie zgody na podział nieruchomości, wskazując, iż w dniu [...] została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wniosku została załączona m. in. mapa ze wstępnym projektem podziału oraz decyzja z dnia[...] / z adnotacją, że jest ona prawomocna i podlega wykonaniu od 12 lipca 2005r./ ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji osiedla zabudowy mieszanej – mieszkalnej i usługowej, w tym z zakresu wypoczynku, rekreacji i obsługi ruchu turystycznego, przewidzianej do realizacji na działce 45 /2. W decyzji tej zawarte zostało zastrzeżenie, że z terenu inwestycyjnego wyłącza się istniejące kompleksy leśne, określone na załączniku linią koloru zielonego – obszary te winny pozostać w użytkowaniu leśnym. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy C. zawiesił postępowanie dotyczące podziału nieruchomości na okres 3 miesięcy / jednocześnie "precyzując", że zawiesza je do dnia 14 września 2005r./, wskazując w uzasadnieniu, że w dniu 29 kwietnia 2004r. została podjęta przez Radę Miejską w C. uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu położonego w sołectwie S. – P. P.. W dniu 7 października 2005r. P. W. zwrócił się o wydanie opinii w formie postanowienia ma podział działki nr 45 /1 oraz 45 /2 zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału, wskazując, że na omawianym terenie przewiduje się realizację osiedla zabudowy mieszkaniowo – usługowej w zakresie rekreacji a wydzielone w wyniku podziału działki przekaże na rzecz Gminy C. bezpłatnie. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta w C. na podstawie art. 93 ust. 5 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / zwanej dalej ugn /zaopiniował pozytywnie podział nieruchomości zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału działki nr 45 / 2 na 144 działki / od numeru 45/6 do numeru 45 / 149, w tym 9 działek przeznaczonych na ulice – drogi publiczne gminne i dwie działki z przeznaczeniem pod ogólnodostępną zieleń a pozostałe pod projektowaną zabudowę/, natomiast działkę nr 45 / 1 na dwie działki/ nr 45/ 4 – jako ulicę – drogę publiczną gminną i 45 / 5 - pozostałą część/. W uzasadnieniu swojego postanowienia Burmistrz wskazał, że proponowany podział jest zgodny z decyzją z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji osiedla zabudowy mieszanej – mieszkalnej i usługowej, w tym z zakresu wypoczynku, rekreacji i obsługi ruchu turystycznego, przewidzianej do realizacji na działce nr 45/2. Natomiast wydzielona z działki 45 /1 działka 45 /4 będzie stanowiła połączenie i poszerzenie drogi publicznej, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu geodezyjnego S. nr 9 z drogą 47. Wydzielone działki gruntu pod drogi publiczne będą stanowiły własność Gminy C. bez odszkodowania. W dniu 29 listopada 2005r. A. S. – W. i P. W. ponownie zwrócili się o wydanie decyzji podziałowej na działki 45/1 i 45/2. Pismem z dnia 1 grudnia 2005r. Burmistrz Gminy i Miasta C. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki 45/1 i 45/2 i następnie decyzją z dnia [...] zatwierdził ten projekt. Pismem z dnia 4 września 2006r. Rada Miejska w C. zwróciła się do Przewodniczącego Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zbadanie zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o podziale nieruchomości. Na skutek tego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...], stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...]. Następnie, po wszczęciu z urzędu w dniu 19 września 2006r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy C., postanowieniem z dnia [...] stwierdziło nieważność tego postanowienia. W jego uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postanowienie opiniujące pozytywnie podział zapadło z rażącym naruszeniem art. 94 ust. 2 ugn. Gmina C. bowiem, uchwałą z dnia 29 kwietnia 2004r., przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i okolicznością bezsporną jest, że do dnia podjęcia postanowienia opiniującego jak i do chwili obecnej Gmina planu nie uchwaliła. Małżonkowie W. z wnioskiem o zaopiniowanie pozytywne wystąpili w dniu 14 lipca 2005r. zaś wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału złożyli 29 listopada 2005r., zatem wniosek o podział został złożony po ogłoszeniu przez Gminę o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania. Ten stan faktyczny wyczerpywał znamiona art. 94 ust. 2 ugn i Burmistrz miał obowiązek, czego nie uczynił, zawiesić postępowanie w sprawie podziału do czasu uchwalenia planu, jednak nie dłużej niż na 12 miesięcy. Dopiero gdyby w czasie zawieszenia Gmina nie uchwaliła planu, mógł on wydać w trybie art. 94 ust. 1 ugn postanowienie o zgodności wstępnego projektu podziału z warunkami określonymi w obowiązującej w dacie złożenia wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rażące naruszenie art. 94 ugn, polegające na podjęciu postępowania opiniującego wbrew zakazowi wynikającemu z tego artykułu, jest dotknięte nieważnością, o jakiem mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w dacie podjęcia postanowienia przez Burmistrza / jak i w dacie wydania przez niego decyzji zatwierdzającej podział/ teren dzielonej nieruchomości nie podlegał ochronie konserwatorskiej / art. 96 ust. 1 ugn/. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. W. zarzucił, iż postanowienie opiniujące stanowiło dopiero podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie podziału, w związku z czym "nie chodzi tu zatem o postanowienie, o którym mowa w art. 94 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami", a ponadto, że z postanowienia Burmistrza nie wynika żadne materialne uprawnienie strony a jedynie możliwość dalszego postępowania w sprawie, dlatego też zarzut nieważności można by ewentualnie uznać za zasadny w stosunku do decyzji o podziale nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] wydało decyzję, zaskarżoną następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W jej uzasadnieniu organ przytoczył przebieg postępowania w sprawie oraz treść art. 156 i 157 kpa. Wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia Burmistrza stanowiły przepisy art. 93 ust. 5 i 94 ust. 1 ugn. Zgodnie z art. 92 ugn. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przepisów rozdziału "podziały nieruchomości" nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w miejscowych planach na cele rolne i leśne, chyba, że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących drogami dojazdowymi do nieruchomości, wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 93 ust. 1 podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku planu stosuje się art. 94, którego treść organ przytoczył. Dalej Kolegium wskazało, że ponieważ w przedmiotowej sprawie w dniu 29 kwietnia 2004r. została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego a wniosek o zaopiniowanie wstępnego projektu został złożony w dniu 20 czerwca 2005r., postępowanie w sprawie opiniowania wstępnego projektu podziału powinno być zawieszone do czasu uchwalenia tego planu, nie dłużej niż na 12 miesięcy. Burmistrz wprawdzie wydał w dniu [...] postanowienie o zawieszeniu na okres 3 miesięcy postępowania w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości przedłożonego przez A. S. – W. i P. W., niemniej jednak nie można przyjąć, jakoby w ten sposób uczyniono zadość dyspozycji przepisu art. 94 ust. 2 ugn. Kolegium ponadto stwierdziło, że postanowienie Burmistrza z dnia [...]dotknięte jest jeszcze jedną wadą, na co pierwszy skład SKO rozpoznający przedmiotową sprawę nie zwrócił uwagi. Mianowicie Burmistrz opiniując projekt podziału działek 45 /1 i 45 /2 badał jego zgodność z decyzją o warunkach zabudowy, wydaną dla działki 45 /2. Nie wiadomo zatem zupełnie "badane postanowienie milczy bowiem na ten temat" o zgodności z jakimi przepisami opiniował wstępny projekt podziału: czy z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla innego terenu, bo działki 45 / 2, czy też z przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 94 ust. 1 ugn. Z postanowienia bowiem opiniującego wynika jedynie, zdaniem SKO, że podział jest dopuszczalny. Dalej organ ten wskazał, że w dacie wydania badanego postanowienia dla terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 29.10.2004r.sygn. III Czp 61/04, w przypadku braku katastru nieruchomości, o charakterze podlegających podziałowi nieruchomości, jako wykorzystywanych na cele rolne i leśne rozstrzyga treść wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Z ewidencji tej- według stanu na dzień wydawania przez Burmistrza postanowienia- wynikało, że działka 45 / 1 stanowiła użytek rolny w postaci pastwiska trwałego / PS / a w części grunt zadrzewiony i zakrzewiony / Ls / oraz nieużytek. Jednocześnie dla tego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy a więc przepisy ugn, w tym dotyczące podziału nieruchomości mogły być stosowane jedynie w sytuacji, gdy dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych / art. 92 ust. 1 ugn/. Użyte w art. 92 ust. 1 ugn pojęcie nowych dróg oznacza, że chodzi tutaj wyłącznie o nowe drogi publiczne, a nie inne kategorie dróg. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W aktach sprawy nie ma żadnej uchwały Rady Miejskiej w C. o zaliczeniu działki nr 45 / 4 do kategorii dróg gminnych, nie ma również decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji w postaci drogi gminnej, obejmującej działkę nr 45 /1. Z postanowienia z dnia [...] wynika, że działka 45/1 może zostać podzielona na działkę 45 /4 – jako ulica , droga publiczna gminna, 45 / 5 – pozostała część, a z uzasadnienia tego postanowienia, że wydzielona z działki 45 / 1 działka 45/4 będzie stanowiła połączenie i poszerzenie drogi publicznej. Nie wiadomo zdaniem SKO, na jakiej podstawie organ opiniujący uznał, że wydzielona z działki 45 / 1 działka 45 / 4 stanowi drogę publiczną gminną. Z postanowienia burmistrza nie wynika także, co stanowiło wzorzec opiniowania, i czy co do działki 45 / 1 można było stosować przepisy ugn. Dlatego też zdaniem Kolegium, w części dotyczącej tej działki postanowienie Burmistrza opiniujące wstępny projekt podziału zapadło z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 ugn., gdyż niedopuszczalne było opiniowanie podziału tej działki z decyzją o warunkach zabudowy, wydaną dla działki 45 / 2. "W przepisie art. 94 ust. 1 jest bowiem mowa nie o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla jakiegokolwiek terenu, ale w o decyzji o warunkach wydanej dla terenu, którego dotyczy postępowanie opiniujące i nadto obowiązującej w dniu złożenia wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości". Zdaniem SKO niedopuszczalne było także stosowanie w odniesieniu do działki 45 /1 przepisów ugn dotyczących podziałów nieruchomości, albowiem był to grunt rolny, co do tej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zachodziły także przypadki z art. 92 ust. 1. Nawet jednak gdyby przyjąć dopuszczalność stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami co do podziału działki 45 / 1 z tej przyczyny, że zachodzi konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych "to i tak niedopuszczalne byłoby takie rozstrzygnięcie, że organ opiniujący zatwierdza podział działki numer 45 / 1 na działkę 45 / 5 / tzw. pozostała część/, bo stanowiłoby to zatwierdzenie podziału działki rolnej". Również w odniesieniu do postanowienia opiniującego podział działki 45 / 2 Kolegium wskazało na dodatkową okoliczność przemawiającą jego zdaniem za uznaniem, że postanowienie to rażąco narusza prawo. Mianowicie organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy wydana w dniu 16 czerwca 2005r. nie dotyczyła całej działki 45 / 2, gdyż wyłączała z terenu inwestycyjnego istniejące kompleksy leśne ze wskazaniem, że obszary te winny pozostać w użytkowaniu leśnym. Tymczasem Burmistrz opiniował zgodność wstępnego projektu podziału całej działki 45 /2 z decyzją o warunkach zabudowy, w tym także terenów leśnych nie objętych tą decyzją. Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczyła wchodzących w skład działki 45 / 2 gruntów leśnych, to tym samym niedopuszczalne było zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanie postanowienia opiniującego o zgodności wstępnego projektu podziału w części dotyczącej tych gruntów ze wspomnianą decyzją z uwagi na treść art. 92 ust. 1 ugn Jednocześnie Kolegium podtrzymało swoje ustalenia odnośnie tego, że w dacie wydawania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału, dla tego terenu nie istniała żadna z form ochrony zabytków, przewidziana w ustawie z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami, i że nie istniały zatem żadne ograniczenia wynikające z istnienia takiej ochrony co do podziału nieruchomości. Dopiero bowiem w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia opiniującego podział Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wszczął postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych Województwa "otoczenia zabytku – terenu południowego przedpola historycznego układu urbanistyczno – krajobrazowego C. z ruinami średniowiecznego zamku" i w dniu 18 stycznia 2007r. wydał nieostateczną decyzję. W dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieruchomość oznaczona wcześniej jako działka Nr 45 /2 już nie istniała, bowiem po podziale została sprzedana kilkudziesięciu osobom. Skargi na to postanowienie, domagając się jego zmiany i ustalenia, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] albo uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania SKO, wnieśli T. T., A. M., P. W. i A. M.. Skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 poprzez przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego oraz "naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędną wykładnię art. 159 kpc poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki trwałości i niewzruszalności postanowienia" a także naruszenie przepisów prawa materialnego / jednakże bez ich sprecyzowania /. Do skargi przyłączyli się uczestnicy: U. P., J. J.. E. R.. D. W.. M. B. i S.M. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / zwanej dalej uppsa/ Sąd zarządził połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy co następuje: Skargi w części, w których zawarte jest żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia, zasługują na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 126 kpa do postanowienia opiniującego ma zastosowanie art. 156 kpa, zgodnie bowiem z art. 93 ust 5 ugn opinię wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Bardzo bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i poglądy doktryny wskazują, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić po pierwsze w sytuacji, gdy dochodzi do naruszenia wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. I tak w wyroku z dnia 17.04.1996r. III SA 565/95 NSA wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z kolei w wyroku z dnia 08.08.1983 sygn. I SA 355/83 NSA wskazał, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy, a w wyroku z dnia 18.07.1994r. sygn. V535 / 94, że wstępnym warunkiem uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa musi być stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa nawet wówczas, gdy zostanie ona uznana za nieprawidłową. Po drugie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z takim naruszeniem, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przykładowo w wyroku z dnia 06.09.1984 sygn. akt II SA 737/84 NSA wskazał, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § pkt 2 kpa decyduje ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy zdaniem sądu nie można było uznać, iż postanowienie Burmistrza Miasta C. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Tego rażącego naruszenia Kolegium upatruje przede wszystkim w tym, że Burmistrz nie zawiesił postępowania na okres 12 miesięcy, do czego był zobowiązany przepisem art. 94 ust. 2 ugn. W związku z tym wskazać należy po pierwsze na to, że po wejściu w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami występowały w orzecznictwie wątpliwości co do tego, czy postanowienie opiniujące projekt podziału jest czy też nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Dopiero z biegiem czasu wyłonił się dominujący pogląd, iż postępowanie wyrażające opinię jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości i że w związku z tym nie stosuje się do niego art. 106 kpa/ por. m. in. uchwałę NSA z dnia 1 marca 1999r. OPK 1/99, wyrok NSA z dnia 07.01.2002 I SA 1400/00/. Treść składanych przez stronę do Urzędu Miasta i Gminy wniosków, jak i sama treść wydawanych przez Burmistrza zarządzeń / np. wezwanie na podstawie art. 64 § 2 kpa z dnia 11.10.2005r. do usunięcia braków wniosku z dnia 7 października 2005r. o wydanie opinii / i postanowień świadczą o tym, iż organ ten uznawał postępowanie mające na celu wydanie opinii za odrębne od postępowania o podział nieruchomości. Co za tym idzie uznał, iż obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie o podział nie dotyczy postępowania opiniującego.W tym miejscu wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezgodnie z treścią postanowienia z dnia[...], zawieszającego postępowanie dotyczące podziału nieruchomości ustaliło, że postanowieniem tym Burmistrz zawiesił postępowanie w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Oczywiście błędne w świetle aktualnego orzecznictwa traktowania przez Burmistrza postępowania mającego na celu wydanie opinii jako samodzielnego postępowania nie może usprawiedliwiać wydania przez niego tej opinii bez wcześniejszego zawieszenia postępowania na okres do czasu uchwalenia planu miejscowego. Jednakże okoliczność ta świadczy o tym, iż same przepisy normujące tryb wydawania opinii nie są jednoznaczne. Dlatego też naruszenie art. 94 ust. 2 polegające na wydaniu opinii bez wcześniejszego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu zagospodarowania lecz nie dłużej niż na okres 12 miesięcy, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Za taką oceną przemawiają także inne okoliczności, o których jednak będzie mowa później. W tym bowiem miejscu rozważenia wymaga, czy postanowienie Burmistrza opiniujące pozytywnie podział działki 45/1 narusza rażąco art. 94 ust. 1 poprzez pozytywne zaopiniowanie podziału tej działki mimo braku decyzji o warunkach zabudowy oraz, czy postanowienie to w części dotyczącej zarówno działki 45/1 jak i 45/2 / tej ostatniej w części dotyczącej kompleksów leśnych/ rażąco narusza art. 92 ust. 1 ugn. Okolicznością niesporną jest to, że odnośnie działki 45/1 o powierzchni 3,9901ha nie została wydana ani decyzja o warunkach zabudowy ani też o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zaś do terenu, na którym jest ona położona nie został uchwalony plan zagospodarowania. Zgodnie z art. 94 ust. 2 zd. ostatnie w zw. z art. 94 ust. 1 ugn w przypadku braku planu miejscowego podziału można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Z przepisu tego wynika więc, że podział nieruchomości, / a wcześniej wydanie opinii, do której przepis ten z mocy art. 93 ust. 4 się stosuje/ może mieć miejsce także wówczas, gdy nie ma ani planu ani też decyzji o warunkach zabudowy. Wymagane jest tylko, aby podział był zgodny z przepisami odrębnymi. W komentarzu do art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka/ Wydawnictwo LexisNexis" Warszawa 2005r./ komentatorzy wskazali, iż przez przepisy odrębne należy rozumieć zawarte w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska, o ochronie przyrody, prawie wodnym, o ochronie zabytków, o opiece nad zabytkami, o lasach, o autostradach płatnych wraz z aktami wykonawczymi i wyrazili pogląd, że owa zgodność występuje, gdy projekt podziału nie pozostaje w sprzeczności z tymi przepisami. Co za tym idzie organ opiniujący podział czy też zatwierdzający podział nie ma obowiązku wskazywania, z którymi przepisami podział jest zgodny a jedynie ma obowiązek sprawdzenia, czy proponowany podział nie narusza jakiś obowiązujących przepisów. Dlatego też okoliczność, iż Burmistrz w swojej opinii nie wskazał z jakimi przepisami zgodność podziału badał nie może być uznana za naruszenie prawa a tym bardziej za jego rażące naruszenie. Odnośnie tego, że w dacie wydawania opinii działka 45/1 w ewidencji gruntów figurowała jako pastwiska i grunty zadrzewione wobec czego zdaniem SKO przepisy o jej podziale nie mogły mieć zastosowania, wskazać należy, iż art. 92 ust. 1 po słowach "chyba, że" dopuszcza możliwość stosowania przepisów do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, gdy zachodzi konieczność wydzielenia nowych dróg. Z uzasadnienia postanowienia opiniującego wynika jednoznacznie, że podział działki 45/1 na dwie części związany jest z tym, że po wydzieleniu działka 45/4 ma być przeznaczona pod połączenie i poszerzenie drogi publicznej oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S. nr 9 z drogą 47. W doktrynie został wyrażony pogląd, że przepisy o działkach gruntu wydzielonych pod drogi stosuje się odpowiednio do wydzielania działek przeznaczonych na poszerzenie istniejących dróg publicznych / Jan Szachułowicz "Gospodarka nieruchomościami" Wydawnictwo LexisNexis" Warszawa 2005r str. 127/. SKO naruszenia art. 92 ust. 2 ugn upatruje m. in. w tym, że skoro brak jest w aktach sprawy uchwały Rady Miejskiej w C. o zaliczeniu działki 45/4 do kategorii dróg publicznych oznacza to, że w stosunku do działki 45/1, z której działka 45/2 została wydzielona, nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące podziału nieruchomości. W ocenie Sądu z poglądem tym nie można się zgodzić albowiem żądanie dołączenia takiej uchwały do wniosku o pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości byłoby przedwczesne chociażby z tej przyczyny, że działka 45/4 jeszcze nie istniała. Nie można również uznać za zasadny zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że do naruszenia art. 92 ust. 1 doszło na skutek tego, że postanowieniem tym Burmistrz pozytywnie zaopiniował podział polegający m. in. na wydzieleniu z działki 45/1 działki 45/5, stanowiącej jej pozostałą część po wydzieleniu gruntu pod drogę oraz, że mimo, iż decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczyła całego terenu działki 45/2 /bowiem wyłączała istniejące kompleksy leśne/ to opinia dotyczy również tych wyłączonych spod działania decyzji o warunkach zabudowy terenów. Otóż wskazać należy, iż w chwili podejmowania postanowienia opiniującego pozytywnie podział działki 45/2 w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. Dotyczyła ona terenu położonego w obrębie działki 45/2 o znacznej, bo wynoszącej ponad 27 ha, powierzchni. W obrębie tej jednej działki znajdowały się kompleksy leśne. Skoro pozostała część działki 45/2 została przeznaczona pod zabudowę, konieczne było wydzielenie tych leśnych kompleksów jako odrębnych ewidencyjnie działek, co nie oznacza, że w ten sposób Burmistrz pozytywnie zaopiniował ich podział. Opinia dotyczyła bowiem tylko ich wyodrębnienia z otaczającego je terenu przeznaczonego pod zabudowę w osobne działki. Również jeśli chodzi o wydzielenie jako osobnej ewidencyjnie jednostki działki 45/5, stanowiącej pozostałą część działki 45/1, po wydzieleniu z niej terenu przeznaczonego pod drogę gminną, to nie można zdaniem sądu twierdzić, że to wydzielenie zostało pozytywnie zaopiniowane z naruszeniem art. 92 ust. 1 ugn. Gdyby bowiem stanąć na stanowisku, jakie zajął organ w zaskarżonym postanowieniu, to zawsze ilekroć na przykład decyzja o warunkach zabudowy dotyczyłaby części ewidencyjnej działki, z której pozostała część stanowiłaby grunt rolny, jej podział na podstawie przepisów ugn o podziale okazywałby się niedopuszczalny, zawsze bowiem dotyczyłby nieruchomości, w części stanowiącej grunt rolny. Jak wskazano na wstępie, o nieważności decyzji /a w tym wypadku postanowienia/ można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z takim naruszeniem, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dlatego też rozważenia wymaga, jakie skutki wywiera postanowienie wydane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ugn. Jak już wcześniej była o tym mowa, postanowienie takie wydawane jest w toku postępowania o zatwierdzenie podziału. Jego skutek sprowadza się do tego tylko, że organ, który pozytywnie zaopiniuje projekt podziału nieruchomości, jest swoją opinią związany. Jednakże z chwilą na przykład uchwalenia planu zagospodarowania wydane postanowienie opiniujące przestaje wiązać. W ocenie Sądu te w sumie bardzo ograniczone skutki, jakie wywołuje samo postanowienie opiniujące przemawiają również za uznaniem, iż mimo naruszenia przez Burmistrza przy wydawaniu tego postanowienia wynikającego z art. 94 ust. 2 ugn obowiązku zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu / ale nie dłużej niż na 12 miesięcy/ nie można tu mówić o rażącym naruszeniu art. 94 ust. 2 ugn. Na marginesie wskazać należy, iż ani w ciągu roku od daty złożenia wniosku o podział nieruchomości ani też do chwili obecnej plan zagospodarowania nie został dla tego terenu uchwalony co jedynie potwierdza, iż brak zawieszenia postępowania do czasu jego uchwalenia nie miał wpływu na jego treść. Z ustaleń Kolegium wynika nadto, że teren ten nie był objęty ochroną Konserwatora Zabytków a decyzja w tym przedmiocie / jeszcze nieostateczna/ zapadła w styczniu 2007r. a więc po przeszło roku od wydania postanowienia przez Burmistrza. Na marginesie wskazać również należy, iż chociaż samo postanowienie nie wywoływało jakiś nieodwracalnych skutków, jednakże po jego wydaniu zapadła ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. W odniesieniu do dawnej działki 45/2 decyzja ta wywołała już nieodwracalne skutki prawne. W wyniku bowiem obrotu cywilnego doszło do sprzedaży nowoutworzonych działek kilkudziesięciu osobom. Tak więc aktualnie działka 45/2 nie istnieje, jej ponowne powstanie jest niemożliwe, stąd ponowne opiniowanie jej podziału i tak byłoby bezprzedmiotowe. Zaskarżone postanowienie podlegało jednak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu z tego powodu, że zdaniem Sądu z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 oraz przepisów art. 92 ust. 1 i 94 ust.1 ugn Kolegium uznało, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...]. Na podstawie art. 135 uppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił także postanowienie utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem, uznając, iż jest to niezbędne dla końcowego sprawy. Zgodnie z art.152 Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Natomiast odnosząc się do zawartego w skargach żądania zmiany postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i ustalenia, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza to wskazać należy, iż przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wydawania przez sądy administracyjnego tego typu rozstrzygnięć. Również zawarty w skargach zarzut naruszenia art. 159 kpc nie mógł zostać uznany za zasadny, skoro organy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania cywilnego, zastrzeżonych dla postępowania przed sądami powszechnymi.