I OSK 1688/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Wojciech Chróścielewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 626/07 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 626/07 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Ursynów z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wskazując, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem powstałe w wyniku podziału działki nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, lecz tylko faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy i wobec tego brak jest podstaw do wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Kolegium podniosło, że prawo żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje stronie, co wynika z art. 157 § 2 K.p.a. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Kolegium uznało, że Spółdzielnia ma tylko interes faktyczny, nie ma natomiast bezpośredniego interesu prawnego, bowiem tylko sąsiaduje z nieruchomościami powstałymi w wyniku podziału. W ocenie Kolegium fakt, że Kuria Metropolitalna w Warszawie wystąpiła do Spółdzielni o ustanowienie służebności przejazdu nie stwarza po jej stronie interesu prawnego do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie zagadnienie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy właściciel lub użytkownik wieczysty przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, podlegającej podziałowi, jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie podziału w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wydanego na tle ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z którym wnioskodawcą i stroną takiego postępowania administracyjnego jest tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., sygn. SA/Gd 3467/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 180). Sąd podzielił także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), że interes prawny w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości ma tylko właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty (wyrok NSA z dnia 3 września 1999 r., sygn. II SA/Wr 933/98, niepubl.). W ocenie Sądu w sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie jest użytkownikiem wieczystym działek objętych podziałem, a zatem nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o ich podział. Jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania (art. 157 § 2 K.p.a.), to zgodnie z art. 157 § 3 K.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie nieważności w drodze decyzji. Zatem orzekając w ten sposób Kolegium nie naruszyło prawa. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko, że wystąpienie Kurii Metropolitalnej w Warszawie do skarżącej o ustanowienie służebności przejazdu nie zmienia sytuacji prawnej Spółdzielni w tym zakresie, zwłaszcza iż chodzi o zdarzenia przyszłe i trudno ocenić obecnie ich efekt. Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium co do odmienności trybu postępowania nadzorczego wszczętego z urzędu jest błędne. Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że nie jest uprawniony do nakazania organowi wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, bowiem to w gestii organu pozostaje ocena, czy podejmie czynności w tym zakresie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. zaskarżając go w całości. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z art. 7 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, a tym samym nieuwzględnienie wniosków skarżącej i stwierdzenie przez Sąd, że kontrola stanowiska Kolegium w zakresie istnienia podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że dokonana przez Sąd interpretacja normy prawnej, wyrażonej w art. 157 § 2 K.p.a. jest niewłaściwa. Wprawdzie sąd administracyjny nie może nakazać organowi administracji wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, jest jednak uprawniony do dokonania oceny przesłanek, jakimi urząd ten kierował się uznając, że brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu takiego postępowania. Sąd jednak nie dokonał i nie mógł dokonać, bowiem Kolegium w ogóle nie zbadało, czy w sprawie wszczęcie postępowania z urzędu jest zasadne czy też nie. Organ uznał bowiem, że następuje to w innym trybie. Pogląd Sądu, że stanowisko organu administracji w kwestii istnienia podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, w ogóle nie podlega kontroli sądu administracyjnego, pozostaje w kolizji z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że w przypadku, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 K.p.a. nie ma, zdaniem właściwego organu, przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobni określoną w art. 156 § 1 K.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (por. wyrok NSA z 6 października 1998 r., IV SA 2338/97; wyrok NSA z 2 lipca 1998 r., IV SA 778/98; wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1167/96). Zatem sąd administracyjny jest uprawniony do skontrolowania, czy decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji została podjęta po stwierdzeniu przez ten organ nie tylko, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, ale także jednocześnie po uznaniu, iż nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Ponadto realizując dyrektywę z art. 7 K.p.a. organ administracji, do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien dokonać także oceny, czy treść wniosku i przedstawione okoliczności nie świadczą o tym, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza prawa, co uzasadniałoby wszczęcie postępowania z urzędu. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, gdy stroną postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości był wyłącznie organ gminy, kontrola legalności decyzji o podziale możliwa jest w zasadzie tylko z urzędu. Trudno bowiem wyobrazić sobie wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na wniosek strony, skoro stroną jest w istocie ten organ, który wydał wadliwą decyzję. Stąd też szczególne okoliczności przedmiotowej sprawy wymagały, Kolegium dokonało również oceny istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. Zaniechanie takiej oceny podlega kontroli sądu administracyjnego, wbrew błędnemu stanowisku Sądu zajętemu w zaskarżonym wyroku. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kuria Metropolitalna Warszawska wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Analiza skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że intencją jej autora jest zakwestionowanie zakresu dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji. Zdaniem skargi kasacyjnej kontrola ta powinna obejmować także ocenę, czy wobec braku przymiotu strony przez skarżącą, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie powinno zostać wszczęte z urzędu. Jak wynika ze skargi kasacyjnej skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa zgadza się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie odnośnie tego, że nie będąc właścicielem ani użytkownikiem wieczystym określonych działek, nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o podział i w związku z tym nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej, a to z uwagi na to, że skarżony jest wyrok oddalający skargę na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z uwagi na brak przez Spółdzielnię Mieszkaniową przymiotu strony w sprawie o podział nieruchomości. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że w myśl art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Są to dwa różne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Te podmioty również – jako strony postępowania podziałowego – mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., SA 1608/98, Lex nr 48515; wyrok NSA z 22 października 1998 r., I SA 500/98, Lex nr 44571). Chociaż w myśl art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu lub na wniosek osoby, która ma w tym interes prawy, nie oznacza to jednak, że w przypadku ustalenia, iż wniosek o wszczęcie postępowania (także postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji) pochodzi od osoby nieuprawnionej, obowiązkiem organu administracji publicznej jest wszczęcie postępowania z urzędu. Żadem przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku, pozostawiając tę kwestię wyłącznej ocenie organu. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola legalności decyzji administracyjnych – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a, dotyczy konkretnej decyzji administracyjnej, poddanej wskutek jej zaskarżenia ocenie sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ocena ta mogła dotyczyć wyłącznie decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Takiej też kontroli, zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Tym samym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ww. przepisów jest całkowicie chybiony. W ramach kontroli określonej decyzji administracyjnej, sąd administracyjny nie jest uprawniony wypowiadać się w zakresie wykraczającym poza przedmiot sprawy (w tym wypadku, czy należało wszcząć postępowanie z urzędu). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do art. 134 § 1 P.op.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie mógł jak sugeruje to skarga kasacyjna wypowiadać się w przedmiocie istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Tym samym nie naruszony został art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7 K.p.a., co czyni skargę kasacyjną nieuzasadnioną. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.