IV SA/Wa 968/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2007 r., 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej A. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz K. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego inwestycji, wnioskowanej przez A. S., polegającej na przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania magazynu zbożowego na obiekt hotelowo - gastronomiczny na działce nr [...] w E. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] marca 2006r. odmówił uzgodnienia opisanej wyżej inwestycji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było położenie istniejącego zjazdu w obrębie projektowanego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] (klasy GP) z drogą gminną, tj. w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu. Po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] maja 2006r. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. Na powyższe postanowienie A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z 29 września 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1460/06, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z [...] marca 2006r. W uzasadnieniu wskazał, iż organ nie dokonał rozważań, czy istniejący zjazd na działkę, na której planowana jest inwestycja, posiada charakter zjazdu publicznego. Z kolei odmawiając uzgodnienia jako zasadniczy argument podniósł, że istniejący zjazd usytuowany jest w obrębie projektowanego skrzyżowania, bez wskazania na ile projekt skrzyżowania może stanowić podstawę do traktowania go jako wiążącego przy podejmowaniu decyzji w zakresie przedmiotowych uzgodnień. W konsekwencji uznano, że rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - rozpoznając sprawę ponownie po ww wyroku - postanowieniem z [...] lutego 2007r. uzgodnił przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, z następującymi zastrzeżeniami, które należy zapisać w decyzji o warunkach zabudowy: dojazd do działki odbywał się będzie (za pomocą dodatkowego pasa ruchu - pasa wyłączenia) z jednego kierunku ruchu (T. - K.), nie będzie możliwości dojazdu z kierunku B., zmiana organizacji ruchu na drodze nastąpi przed oddaniem obiektu do użytku, * projekt stałej organizacji ruchu uzgodnić w Oddziale w B., * zmiana organizacji ruchu i projekt na koszt wnioskodawcy. A. S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości bez zastrzeżeń i ograniczeń dojazdu, tj. z obu kierunków ruchu. Zarzuciła organowi brak dokonania weryfikacji swych wcześniejszych ustaleń w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2006r. Nadto jej zdaniem działka nr [...] skomunikowana jest z drogą krajową nr [...] trzema zjazdami o charakterze publicznym. Postanowieniem z [...] marca 2007r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2007r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż poruszany w poprzednim postępowaniu problem oddziaływania planowanego skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną na ruch drogowy w obrębie nieruchomości strony, którą to kwestę miano wyjaśnić zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynikającymi z wyroku z 29 września 2006r., odpadł. Dokonanie studium analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego na obecnym etapie przygotowania inwestycji przez Gminę K. wykazało, iż faktycznie wpływ niekorzystnego oddziaływania tego skrzyżowania na ruch drogowy na spornym odcinku drogi będzie znikomy. Dalej organ podał, iż nieruchomość A. S. położona jest przy drodze krajowej nr [...], mającej parametry drogi głównej ruchu przyspieszonego (GP). Z przeprowadzonych badań natężenia ruchu z roku 2005 (generalny pomiar ruchu) miarodajne natężenie ruchu na tym odcinku drogi przekracza 850 pojazdów na godzinę. W toku przeprowadzonych oględzin, z udziałem zainteresowanych stron, stwierdzono że w kierunku K. istnieje ograniczenie widoczności. Istotne - zdaniem organu - jest również to, iż w obiekcie budowlanym znajdującym się na przedmiotowym gruncie od wielu lat nie jest prowadzona jakakolwiek działalność gospodarcza. Organ nie podzielił argumentacji strony, iż rozległość działki i istnienie trzech "zjazdów publicznych" (jak twierdzi strona) rozmieszczonych na granicy całej działki umożliwia takie rozprowadzenie ruchu, które zagwarantuje, zarówno dostęp z obu kierunków ruchu, jak również bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie nieruchomości. Faktycznie działka posiada wyłącznie jeden zjazd publiczny zlokalizowany w km [...] , spełniający techniczne wymagania, jakie stawiane są tego typu obiektom budowlanym, określone w § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i tym zjazdem skomunikowana jest z drogą. Zjazd zlokalizowany w km [...] nie odpowiada treści wymienionego przepisu, więc nie jest zjazdem publicznym, o charakterze zjazdu decyduje zarządca właściwej drogi. Nadto jest zlokalizowany w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Trzeci zjazd zlokalizowany w km [...] jest zjazdem nielegalnym. Zaś istnienie hipotetycznie większej ilości zjazdów do nieruchomości wcale nie wzmacnia gwarancji zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, wręcz przeciwnie. Na koniec organ przytoczył treść art. 1 ustawy o drogach publicznych, § 78 ust. 2 pkt 3 i § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazując iż są to regulacje prawne uzasadniające rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z [...] lutego 2007r. w zakresie ograniczenia dostępu do drogi z przedmiotowej nieruchomości tylko z jednego kierunku. A. S. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2007r. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] lutego 2007r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. Skarżąca podała, iż nieruchomość objętą ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nabyła zabudowaną obiektami młyna. Jednym z elementów infrastruktury koniecznej do gospodarczego korzystania z nieruchomości były zjazdy o charakterze publicznym umożliwiające pojazdom transportowym dojazd do magazynu młyna z drogi publicznej i ich istnienie zadecydowało m. in. o zakupie nieruchomości. Oznacza to, iż działka nr [...] zaopatrzona była i jest w zjazdy publiczne zgodnie z klasyfikacją zawartą w § 55 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia odbyto spotkanie w siedzibie Oddziału Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w B., w trakcie którego uzgodniono, iż strony dokonają wizji lokalnej miejsca planowanej inwestycji w celu ustalenia możliwości uzgodnienia projektu decyzji określającej warunki dojazdu do działki. W trakcie wizji sporządzony został protokół, w którym skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i w sposób jednoznaczny określiła potrzebę umożliwienia dojazdu do działki z obu kierunków ruchu. Wizja lokalna i prowadzone w czasie jej trwania rozmowy dotyczyły uzgodnienia warunków dojazdu w okolicznościach określonych w uchylonych postanowieniach. Wówczas to organ swe stanowisko motywował koniecznością budowy pobliskiego skrzyżowania. Po wizji lokalnej skarżąca otrzymała postanowienie z [...] lutego 2007r. Jego wydanie nie zostało poprzedzone zawiadomieniem strony o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czym organ dopuścił się naruszenia art. 10 K.p.a. W zaskarżonym postanowieniu pojawiły się całkowicie nowe fakty i twierdzenia, nie tylko w stosunku do postanowień uchylonych przez Sąd, lecz także w stosunku postanowienia z [...] lutego 2007r. Organ przyznał, po raz pierwszy, iż nieruchomość w E. zaopatrzona jest w trzy zjazdy (publiczny, nielegalny i nie mający charakteru publicznego). Stwierdzenia te oparto na ustaleniach "dokonanych w trakcie czynności sprawdzających". O tych czynnościach skarżąca nie była powiadomiona, bo takich czynności, w tym i pomiarów (na co wskazuje dokładne usytuowanie zjazdów w ciągu drogi) nie dokonywano w trakcie wizji lokalnej na nieruchomości. Twierdzenie, iż jeden ze zjazdów jest zjazdem nielegalnym, jest co najmniej przedwczesne, skoro w dalszej części uzasadnienia organ dopiero zapowiada wszczęcie stosownego postępowania. Natomiast z czego wynika, iż trzeci zjazd nie ma charakteru zjazdu publicznego, organ nie był uprzejmy poinformować. Podana dokładnie lokalizacja zjazdów potwierdza jedną z tez skarżącej, mianowicie że rozległość działki przyległej do drogi publicznej uzasadnia twierdzenie o możliwości opracowania takiej organizacji ruchu, która zagwarantowałaby bezpieczeństwo ruchu z obu kierunków. Podane pomiary wskazują bowiem, że zjazdy skrajne odległe są między sobą o [...] metrów. Ich istnienie jest następstwem organizacji ruchu długich pojazdów (samochody z przyczepami, ciągniki z dwoma przyczepami) dostarczających zboża do młyna. Rozstrzygając problem organ zobowiązany był rozważyć "słuszny interes strony". Do tej pory organ działa w kierunku uniemożliwienia dojazdu do nieruchomości lub maksymalnego jego ograniczenia, nie podjęto żadnej próby określenia warunków dojazdu z obu kierunków, mimo że taka możliwość - zdaniem skarżącej istnieje. Przywołane na końcu postanowienia przepisy nie dają podstaw do wniosków jakie wysuwa organ. Przepisy te wydane zostały na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i określają warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Obowiązek przebudowy drogi mógłby być nałożony na inwestora nie w oparciu o swobodne uznanie administracyjne lecz wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego. Takiej podstawy prawnej organ nie wskazał. Zdaniem skarżącej, przed wydaniem postanowienia, organ winien rozpatrzyć możliwość opracowania takiej organizacji ruchu, która przy wykorzystaniu całej powierzchni nieruchomości doprowadziłaby do rozprowadzenia ruchu na jej terenie i umożliwiłaby dostęp do nieruchomości z drogi publicznej bez jej przebudowy - tworzenia odrębnych pasów ruchu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w odpowiedzi na skargę -wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2007r. i poprzedzające je postanowienie [...] lutego 2007r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej w skrócie: p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, m. in. w zakresie infrastruktury komunikacyjnej oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego wobec danego terenu, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych. Jednocześnie organ administracji prowadzący takie postępowanie jest związany treścią wniosku inwestora. Zgodnie z art. 60 ust. 1 decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p.). Oznacza to, iż postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 60 ust. 5 p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (wyrok NSA z 9.05.2001 r., IV SA 2255/99, lex nr 55769). Odmówić uzgodnienia organ może tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym uregulowaniem prawnym. Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy -stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 p.z.p. - jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez A. S. inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi krajowej nr [...], którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego wymienionej drogi. Zatem wskazany organ współdziałający - na etapie postępowania uzgadniającego - miał wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. Organ ustalający warunki zabudowy w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji ustalił, iż obsługa w zakresie infrastruktury komunikacyjnej planowanej inwestycji ma się odbywać istniejącym wjazdem z drogi krajowej dz. nr [...]. W tej sytuacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad otrzymując do uzgodnienia projekt decyzji przedstawionej treści, w zakresie posiadanych kompetencji, a wynikających z ustawy o drogach publicznych, był zobowiązany wypowiedzieć się w przedmiocie uzgodnienia otrzymanej wersji decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r, nr 204, poz. 2086, ze zm.; obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115, ze zm.) zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. W sprawie bezspornym jest, iż pomiędzy działką nr [...], na której ma być realizowana inwestycja, a drogą krajową nr [...] istnieją trzy zjazdy, zaś spór dotyczy ich charakteru. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, iż od samego początku dla przedmiotowej inwestycji dostęp do drogi publicznej (obsługę komunikacyjną) rozważano w kontekście tzw. istniejącego zjazdu, czyli zlokalizowanego w pobliżu projektowanego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną. O tym zjeździe mówi projekt decyzji o warunkach zabudowy, ten zjazd był przedmiotem pierwotnych rozważań organu uzgadniającego, jak również Sądu Administracyjnego (jako że Sąd wyraźnie w wyroku z 29 września 2006r. wytknął organowi brak ustalenia czy istniejący zjazd na działkę planowanej inwestycji, usytuowany w obrębie projektowanego skrzyżowania, posiada charakter zjazdu publicznego). Zatem organ uzgadniający - rozpoznając sprawę po wyroku i będąc związany oceną prawną w nim wyrażoną i wytycznymi Sądu - prawidłowo rozważył możliwość skomunikowania z drogą krajową nr [...] odnosząc się do istniejącego zjazdu położonego najbliżej planowanego skrzyżowania. Wycofał się jednocześnie z wcześniejszych twierdzeń, mianowicie iż zjazd ze względu na projektowane skrzyżowanie usytuowany byłby w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu. W konsekwencji organ uzgadniający dokonał pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, ale zastrzegł, że dojazd do działki odbywał się będzie (za pomocą dodatkowego pasa ruchu - pasa wyłączenia) z jednego kierunku ruchu (T. - K.), nie będzie możliwości dojazdu z kierunku B., zmiana organizacji ruchu na drodze nastąpi przed oddaniem obiektu do użytku, projekt stałej organizacji ruchu uzgodnić należy z GDDKiA (Oddział w B.), zmiana organizacji ruchu i projekt na koszt wnioskodawcy. Jednocześnie zaznaczył, iż zastrzeżenia te winny być wprowadzone do treści decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu organ administracji, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy może wypowiadać się co do kwestii objętych decyzją o warunkach zabudowy i tylko w zakresie swoich kompetencji. Jeżeli więc chodzi o zarządcę drogi to zajmuje stanowisko w przedmiocie obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. Natomiast w kontrolowanym postępowaniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył powyższe reguły. W żadnej mierze nie posiadał uprawnień do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zastrzeżeniami, do tego wykraczającymi poza granice przedmiotowego postępowania. Projekt decyzji o warunkach zabudowy w sposób jednoznaczny wskazywał, iż dostęp do drogi publicznej ma nastąpić z drogi krajowej nr [...] istniejącym zjazdem. Tak więc Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mógł albo zaakceptować decyzję o warunkach zabudowy i wyrazić zgodę na realizację inwestycji w ustalonej postaci, albo jej nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykazując w uzasadnieniu przyczyny negatywnego uzgodnienia i wskazując po spełnieniu jakich przesłanek pozytywne uzgodnienie byłoby możliwe. Nie mógł dokonać uzgodnienia z zastrzeżeniami, czyli w istocie zanegować uzgodnienie. Zadaniem organu uzgadniającego było rozważenie, czy inwestycja o ustalonych parametrach we wskazanych liniach rozgraniczających może być wybudowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych, jakie jest położenie działki skarżącej, jaka jest intensywność ruchu i kolizyjność na drodze, czy w ogóle proponowana zmiana zagospodarowania terenu wpłynie na wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi krajowej, czy jest do pogodzenia z istniejącym układem komunikacyjnym. Tym samym powoływanie się - jak to czyni organ - na znaczne natężenie ruchu występujące na drodze krajowej nr [...] nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do ewentualnego wydania opinii w sprawie, bez uprzedniego rozważenia (nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze), czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wyjeżdżała z terenu nieruchomości na drogę krajową. Należy też wykazać - wobec twierdzeń skarżącej - iż korzystanie z działki w przeszłości zagospodarowanej magazynem zbożowym nie ma wpływu na wynik sprawy łączącej się z całkowicie inną inwestycją, w wyniku której rozpoczęta działalność gospodarcza musi być opiniowana z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przedstawionym działaniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54 w zw. z art. 64 p.z.p., art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ uzgadniający wyraźnie stwierdził, iż nieruchomość A. S. skomunikowana jest z drogą przez zjazd zlokalizowany w km [...], który jest zjazdem publicznym spełniającym wymagania jakie stawia się tego typu obiektom budowlanym określone w § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430). Kwestia zaś ewentualnego wyposażenia istniejącego zjazdu publicznego z drogi klasy GP do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3 w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi - zdaniem Sądu - może być rozważana na gruncie postępowania, którego przedmiotem jest lokalizacja zjazdu (budowa lub przebudowa zjazdu), czyli uzyskanie zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej zarządcy drogi. W zezwoleniu takim określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych). Poza tym przepis § 78 ust. 2 pkt 3 powoływanego rozporządzenia wymaga wyposażenia zjazdu publicznego z drogi klasy GP do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3, w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza [...] P/h. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że powyższy wymóg ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny, gdyż przesądza o tym użyte w tym przepisie określenie "może". Artykuł ten oparty jest więc na uznaniu administracyjnym, to zaś oznacza, iż nałożenie na podmiot obowiązku z § 78 ust. 2 pkt 3 ww rozporządzenia wymaga od organu szczególnie wnikliwego uzasadnienia, dokładnego podania i wyjaśnienia przyczyn jego nałożenia i nie może wskazywać na dowolność organu przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów skarżącej należy przede wszystkim podkreślić, iż również wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający - na etapie postępowania uzgodnieniowego - ma charakter uznaniowy, przy czym także nie oznacza to oczywiście dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Inaczej mówiąc, organ działa w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonuje się w odniesieniu do przepisów prawa, w tym wypadku ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do niej wydanych oraz wiedzy specjalistycznej osób "obsługujących" organy właściwe w sprawie. Wypowiada się w konkretnej sprawie, uzgadnia nową zabudowę -w ramach kompetencji ustawowych - co do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego polegającej na budowie obiektu budowlanego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W tym względzie musi mieć na uwadze zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podejmując rozstrzygnięcie organ uzgadniający ma obowiązek rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i przekonywująco uzasadnić zajmowane stanowisko. Trzymając się tychże zasad nie może kierować się tylko interesem strony, zwłaszcza że głównym jego zadaniem jest zapewnienie poziomu bezpieczeństwa ruchu odbywającego się na drogach, zatem jest uprawniony, a zarazem zobowiązany, realizować je w szeroko pojętym interesie społecznym, w tym również skarżącej. Należy też wskazać, iż przedwczesny jest zarzut skarżącej w kwestii niedopracowania przez organ uzgadniający organizacji ruchu, która zagwarantowałaby dostęp do drogi krajowej bez tworzenia odrębnych pasów ruchu. Przez organizację ruchu stosownie do § 1 ust. 2 pkt 1 a i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 października 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. nr 177, poz. 1729) rozumie się mające wpływ na ruch drogowy geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, zaś projekcie organizacji ruchu - rozumie się przez to dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Podstawą do zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem (§4 ust. 1). Organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi (§ 6 ust. 1). Nie negując zatem faktu, że GDDKiA byłby właściwym rzeczowo organem do zatwierdzenia organizacji ruchu, przepis ten jednoznacznie wskazuje, że wprowadzenie zmiany organizacji ruchu na drodze najpierw wymaga opracowania projektu organizacji ruchu (dokumentacji w celu zatwierdzenia organizacji ruchu), a następnie zatwierdzenia. Z tego wynika, iż projekt organizacji ruchu tworzy się na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Tym samym na omawianym etapie organ uzgadniający nie był władny wypowiadać się w tej materii. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W szczególności ma "zaopiniować" zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi, której jest zarządcą w zakresie obsługi komunikacyjnej. Powinien pamiętać, iż w tym postępowaniu nie wyraża zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...], jak również nie wypowiada się odnośnie zakresu dostępu do drogi, czyli organizacji ruchu, jako że pierwsza z tych kwestii jest rozważana w ramach postępowania dotyczącego lokalizacji zjazdu, a druga zatwierdzania organizacji ruchu. Nadto winien zapewnić stronie czynny udział w prowadzonym postępowaniu, zwłaszcza przez dopełnienie obowiązku z art. 10 § 1 K.p.a., w tym zawiadomienia skarżącej przed wydaniem rozstrzygnięcia o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania - na które złożył się wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.) - postanowiono w pkt III sentencji wyroku.