IV SA/Wa 948/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2007 r. sprawy ze skargi T. Ż. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego T. Ż. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym przez T. Ż. postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpoznaniu zażaleń M. W. oraz A. i J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2006r. uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku oficyny o jedną kondygnację oraz poddasze użytkowe z przeznaczeniem całej kubatury na pomieszczenia mieszkalne w K. przy ul. [...], na terenie działki nr ewid. [...] i części działki nr [...], obręb [...] - działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390 oraz z 2006 r. Nr 50 poz. 362 i Nr 126 poz.875), art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 106 § 1 i 5 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia postanowienia wynika, iż [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powołując się na art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji. Na powyższe postanowienie złożyli zażalenia M. W. oraz A. i J. R. kwestionując zasadność rozstrzygnięcia ww. postanowienia oraz wskazując na uchybienia proceduralne dotyczące m in. naruszenia przepisu art. 77 § 1 k.p.a. tj. nieustosunkowania się do uwag stron wniesionych w trakcie postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, iż niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez organ drugiej instancji, który dwukrotnie uchylił w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżone postanowienie także zostało uchylone z powodu uchybień formalno-prawnych oraz sprawa powtórnie została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynikała z faktu, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie układu urbanistycznego K. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].01.1984 r. oraz w granicach historycznego zespołu miasta K. uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. (M.P. Nr 50, poz. 418). Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 107 § 3 i art. 124 § 1 z art. 126 k.p.a., zgodnie z którym jednym z niezbędnych składników postanowienia jest m.in. podstawa prawna, a także uzasadnienie prawne i faktyczne. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w ww. postanowieniu przywołał nieprawidłową podstawę prawną, oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie o przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z przepisem art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie zostało zakończone decyzją ostateczną. W tej sytuacji, określenie sposobu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą - zgodnie z przepisem art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską wydaje się w uzgodnieniu z, wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kolejnym uchybieniem jest powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2006 r. na stan faktyczny ustalony podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 października 2004 r. Od czasu przeprowadzenia tych oględzin, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków został dwukrotnie zobowiązany przez organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z tym, ustalenia stanu faktycznego na dzień 27 października 2004 r., nie mogą stanowić dowodu w sprawie rozpatrywanej prawie dwa lata później. Zakładając nawet, iż stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu tych oględzin, to drugim powodem, dla którego należy odmówić wiarygodności ustaleń poczynionych podczas ich przeprowadzenia jest brak udziału wszystkich stron postępowania. Jak wynika z akt sprawy i na co wskazują Państwo A. i J. R., zawiadomienie o oględzinach przedmiotowej nieruchomości, które odbyły się w dniu 27 października 2004 r. zostało im doręczone w dniu 29 października 2004 r. Zostali tym samym pozbawieni możliwości uczestniczenia w jednym z etapów postępowania. Tym samym należy stwierdzić, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zastosował się do dyspozycji zawartych w art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 79 k.p.a., strona powinna "być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytanie świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Brak udziału stron bez własnej winy w ww. oględzinach, pozbawił je możliwości czynnego udziału w jednym z etapów postępowania, co stanowi naruszenie przepisu z art. 10 § 1 Kpa. W myśl przepisu art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jeżeli zatem w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji uzna za niezbędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie oględzin, to dowodem w ponownym postępowaniu może być tylko aktualny protokół tych oględzin, a nie protokół oględzin przeprowadzonych w 2004 r. Pismem z dnia 27 marca 2007r. T. Ż. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. S. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucając naruszenie art.138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w ten sposób, że mimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Minister uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wskazał jakie nowe fakty należy ustalić w ponownym postępowaniu, a tylko w takim przypadku możliwe jest uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy ponownie temu organowi. Ponadto w ocenie skarżącego Minister błędnie zakwalifikował przeprowadzoną w 2004r. wizję lokalną jako oględziny tym samym błędnie przyjmując, że w sprawie ma zastosowanie art. 79 k.p.a. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Ministra, iż w trakcie prowadzonego postępowania doszło do naruszenia czynnego udziału stron, albowiem z uwagi na czas trwającego postępowania wszystkie strony miały możliwość wypowiedzenia się co do wszystkich materiałów zgromadzonych w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylając postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2006 r. uzgadniające projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Ponadto określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Dlatego "organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kodeksu. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej część.." (Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 1999.06.09 III RN 7/99 OSNP 2000/9/338). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Minister uchylając postanowienie organu pierwszej instancji przede wszystkim nie rozważył czy dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest przeprowadzenie wizji lokalnej. Jak sam stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w myśl przepisu art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jeżeli natomiast w jego ocenie przeprowadzenie dowodu z oględzin było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy mając na uwadze treść art. 136 k.p.a. uprawniony był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Również powołanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków niewłaściwej podstawy prawnej nie stanowiło uchybienia skutkującego uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W wyroku z dnia 29 września 1987 r. IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (..)" Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (który w niniejszej sprawie wynosił 100 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 02.163.1349 z późn. zm). Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, iż uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu.