IV SA/Wa 213/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2007 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] listopada 2006r. - po rozpoznaniu zażalenia K. Z. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z [...] czerwca 2006r. uzgadniające środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż uzgadniana inwestycja ma polegać na rozbudowie bezobsługowej stacji bazowej [...] Sp. z o.o. w W. zlokalizowanej na dachu hotelu przy ul. [...] (dz. nr [...]) w K. Na postanowienie uzgadniające warunki realizacji opisanej inwestycji zażalenie wniósł K. Z., który - jak wynika z dokumentów sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji - mieszka w K., na ul. [...] i nie był stroną tego postępowania. Zgodnie z art. 127 K.p.a. zażalenie na postanowienie przysługuje stronie postępowania. O charakterze strony nie może decydować jedynie wola strony. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnymi ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny. Charakter procesowy, bo tylko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną i materialny, gdyż musi być określony przepis prawny, który by chronił jej interes. Zaś jeżeli osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że jest stroną, ale nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji to organ odwoławczy nie może jedynie z tego powodu wydać postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ale powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. K. Z. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2006r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, przy czym nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Jednocześnie podkreślić, że zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zadaniem organów administracji publicznej jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który byłby zgodny z rzeczywistością. W tym celu koniecznym jest dokonanie wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i uzasadnienie swego stanowiska w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego przymiot strony postępowania przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu. W konsekwencji ten, kto może wystąpić w charakterze strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale nie brał udziału w tym postępowaniu, może szukać ochrony swojego interesu prawnego za pomocą dwu środków - odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Fakt bycia stroną może zostać ujawniony również w toku postępowania wpadkowego (akcydentalnego - jak w niniejszej sprawie), co w niczym nie może umniejszać uprawnień strony. W orzecznictwie podkreśla się, iż obowiązkiem organu administracji jest ustalenie z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Na gruncie stanu faktycznego sprawy interes prawny skarżącego wydaje się oczywisty. W przypadku aktów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego interes prawny w ich kwestionowaniu oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 1999r, sygn. akt OPS 11/990, stwierdzono, iż " ... czynności powodujące hałas lub wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania urządzeń powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości". Podobnie NSA w wyroku z 12 stycznia 1999r., sygn. akt IV SA 6/97, LEX nr 48173, wskazał, że "jeśli dana inwestycja może szkodliwie oddziaływać poza terenem, którym dysponuje inwestor, to podmioty, których taka uciążliwość może dotknąć, mają interes prawny uczestniczenia w postępowaniu opartym o treść art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska." Organy administracyjne popełniły rażący błąd, traktując przedmiotową inwestycję, jak budowę zwykłego garażu lub podobnego obiektu budowlanego, którego zasięg oddziaływania nie przekracza granic nieruchomości, na której odbywa się inwestycja. Nie zauważono także, że w odległości do 100 m jest położona Szkoła Podstawowa, Publiczne Gimnazjum i Liceum Ogólnokształcące, których Dyrekcje nie wiedziały o inwestycji, bo nie zostały powiadomione. Z tego też wynika, iż [...] chce zbudować antenę o mocy tysięcy telefonów komórkowych niemal nad głową dzieci przychodzących codziennie na kilka godzin do szkoły. Na dachu hotelu w K. pracują już trzy nadajniki i rozbudowa jednego z nich do mocy jak ujęto we wniosku nie mniej niż 100 W, spowoduje że nie będą działać żadne urządzenia elektromagnetyczne i narażone będzie zdrowie i życie mieszkańców pobliskich ulic. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2006r. narusza poniższe przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy przedmiotem kontroli Sądu w sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego - wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. - "umarzające postępowanie odwoławcze" (prawidłowo winno być "zażaleniowe") od postanowienia organu pierwszej instancji uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, iż Sąd zakresem badania obejmuje ten konkretny akt, zawierający rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Nie odnosi się więc do innych kwestii, podnoszonych przez stronę w skardze, tym samym i dotyczących istoty sprawy, czyli przedmiotu postępowania uzgodnieniowego. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. normuje instytucję procesową taką jak "umorzenie postępowania odwoławczego", zaś w związku z art. 144 K.p.a. "umorzenie postępowania zażaleniowego". Rozstrzygnięcie oparte na wskazanej podstawie prawnej i w powyższym brzmieniu stosuje się w sytuacji, gdy rozpoznanie samego odwołania (zażalenia) przed organ wyższego stopnia stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania zażaleniowego, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przyczyną umorzenia postępowania zażaleniowego może być w szczególności cofnięcie zażalenia, złożenie zażalenia przez osobę nie mającą przymiotu strony w postępowaniu, jak również brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono zażalenie. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn, tj. braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego zażalenie i umorzył postępowanie odwoławcze. Niemniej jednak - w ocenie Sądu - podjęte rozstrzygnięcie jest przedwczesne, jako że nie zostało poparte wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy zgodnie z przesłankami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w konsekwencji sprowadzającym się do uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. (art. 126 K.p.a.) Należy oczywiście przyznać rację organowi i tych okoliczności nie neguje również skarżący, iż zgodnie z art. 127 K.p.a. zażalenie na postanowienie przysługuje stronie postępowania, o charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola, pojęcie strony w postępowaniu administracyjnymi ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny. Nadto jeżeli osoba wnosząca odwołanie (zażalenie) twierdzi, że jest stroną, ale nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji to organ odwoławczy nie może wydać od razu postanowienia o niedopuszczalności odwołania (zażalenia), ale powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie (zażalenie) nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Przy czym rozstrzygnięcie takie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazanym wymogom nie odpowiada. W uzasadnieniu postanowienia organ tylko podaje, iż sporne przedsięwzięcie ma być realizowane na działce nr [...] położonej przy ulicy [...], zaś żalący się mieszka przy tożsamej ulicy, tylko pod numerem [...] i nie był stroną postępowania przed organem pierwszej instancji. Z kolei nie podaje jaki jest numer ewidencyjny działki, na której mieszka K. Z., jaki tytuł prawny przysługuje mu do tej nieruchomości, w jakiej odległości od planowanej inwestycji położona jest nieruchomość skarżącego, tak więc czy mieszka w sąsiedztwie inwestycji lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz jakie przepisy prawa przemawiają za tym, aby skarżącemu odmówić przymiotu strony. W konsekwencji nie podaje więc dlaczego nie był stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, z której to okoliczności wyprowadza brak prawa do złożenia zażalenia. Innymi słowy, organ nie powołuje się na żadne konkretne przyczyny, które potwierdzałyby podjęte rozstrzygnięcie. Dlatego - w ocenie Sądu - ustalenie powyższych okoliczności dopiero pozwoli na ocenienie interesu prawnego podmiotu składającego zażalenie. Powyższe dowodzi, iż organ odmawiając skarżącemu przymiotu strony w znaczeniu procesowym i materialnym, nie uzasadnił zajmowanego stanowiska w sposób przekonywujący. Tym samym naruszył kolejną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tzw. zasadę przekonania, unormowaną w art. 11 K.p.a. Zgodnie z przedmiotową zasadą obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie postanowienia, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zaskarżony akt administracyjny, w którym odmawia się podmiotowi ów akt kwestionującemu przymiotu strony z powołaniem się tylko na okoliczność niebrania udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i przytoczeniem fragmentów dwóch orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (do tego dotyczących kwestii procesowych) na poparcie podjętego rozstrzygnięcia bezwątpienia nie odpowiada prawu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Główny Inspektor Sanitarny zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku i wyda stosowne postanowienie, w tym prawidłowo je uzasadni pod względem faktycznym i prawnym. W przypadku uznania skarżącego za stronę postępowania uprawnioną do wniesienia zażalenia organ zbada, czy zażalenie od postanowienia uzgadniającego zostało wniesione w przewidzianym przepisami K.p.a. terminie, a w razie uchybienia terminu stwierdzeni wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu stosownie do treści art. 134 W zw. z art. 144 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Koszty postępowania sądowego poniesione przez skarżącego (wpis od skargi) zasądzono - w pkt II - na zasadzie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.