II OSK 1725/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 182/07 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęto ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny, z którego wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 49 b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na Z. P., D. P., B. I. i A. S. obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony drogi w S. R. [...] gm. R.. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła Z. P., podnosząc, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2006r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 oraz 158 § 1 Kpa -odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę na decyzję podniósł, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w dniu [...] lipca 2004 r. organ stopnia powiatowego dokonał oględzin w sprawie ogrodzenia, które zostało wybudowane na działce nr [...] w S. R. [...] gm. R.. Ustalono, że sporna inwestycja została wybudowana od strony drogi publicznej. Słupki i podmurówkę wybudowano w 1998 r., natomiast bramę i przęsła wykonano w latach 2001-2002 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. ustalił, że sporne ogrodzenie zostało pobudowane od strony drogi gminnej co wynika z uchwały Rady Gminy Radomsko z dnia [...] grudnia 2000 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2001 r., Nr 12, poz. 100). Zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zaliczone do innych kategorii, a stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Droga od strony, której posadowiono ogrodzenie zaliczona została, (co wyżej wykazano) do kategorii dróg gminnych. Sąd w świetle takich ustaleń uznał, że bezsporne jest, iż ogrodzenie na działce nr [...] powstało od strony drogi gminnej, która jest jedną z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga budowa m.in. ogrodzeń od strony dróg publicznych. Natomiast Sąd uznał także za bezsporne, że wybudowano ogrodzenie bez wymaganego powołanym przepisem zgłoszenia budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając legalność zaskarżonej decyzji podniósł nadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w celu dokonania legalizacji spornego ogrodzenia, na podstawie art. 49 b ust. 2 i 83 ust. 1 prawa budowlanego, wydał postanowienie z dnia [...] października 2004 r., którym nałożył na współwłaścicieli nieruchomości nr [...] obowiązek w postaci przedstawienia w terminie 30 dni: trzech egzemplarzy inwentaryzacji wykonanych robót (ogrodzenia); zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nie wykonania tego obowiązku w zakreślonym terminie, organ nadzoru stopnia powiatowego decyzją Nr [...] nakazał współwłaścicielom działki nr [...] rozbiórkę ogrodzenia od strony drogi publicznej. Na podstawie art. 49 b ust. 1 i 3 prawa budowlanego, właściwy organ, w przypadku gdy nie wykonano w terminie obowiązku określonego w art. 49 b ust. 2, obowiązany jest wydać decyzję rozbiórkową. Obowiązek ten, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wprost wynika z art. 49 b ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Według Sądu Wojewódzkiego nie ma zastosowania w sprawie żadna z wad na jakie powołuje się skarżąca wskazując na naruszenie w decyzji art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. i wyjaśnia jak należy rozumieć znaczenie powołanych przepisów. Sąd pierwszej instancji podkreśla, że nie ma znaczenia to, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało pobudowane poza obecną linią zabudowy ogrodzeń, gdyż znajduje się ono nadal od strony drogi publicznej. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego posługuje się pojęciem "ogrodzenia od strony dróg publicznych", natomiast w ogóle nie używa pojęcia –"ogrodzenia wewnętrznego". Obowiązkowi zgłoszenia podlega zatem zawsze budowa ogrodzenia od strony drogi publicznej. We wniesionej i sporządzonej przez adwokata skardze kasacyjnej zarzuca się wyrokowi: 1) naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że każda budowla od strony dróg, niezależnie od jej funkcji oraz celu przepisu zamierzonego przez ustawodawcę, podlega konieczności zgłoszeniu budowy odgradzającej teren od dróg, ulic, placów (...), czyli wówczas gdy spełnia funkcję odgradzającą, podlega pod sformułowanie ogrodzenie od strony dróg; 2) naruszenie treści art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) polegające na ustaleniu, że wzniesiona budowla stanowi ogrodzenie od strony drogi w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a więc budowlę odgradzającą określony teren od drogi, ulicy, czy placu, w sytuacji gdy w niniejszym przypadku ogrodzenie to (budowla) nie spełnia takiej funkcji. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wnosi o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku lub 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że niezgłoszenie budowy ogrodzenia na terenie prywatnym nie musi oznaczać obejścia art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, ponieważ budowa nie każdego ogrodzenia podlega rygorowi z tego przepisu. W konkluzji pełnomocnik skarżącej podkreśla, że w przedmiotowej sprawie urządzenie budowlane zwane ogrodzeniem nie spełnia funkcji polegającej na fizycznym wydzieleniu terenu prywatnego od publicznego, w związku z tym nie podlega rygorowi określonemu w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli obowiązkowi zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że stosowanie do art. 183. § 1. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, które w tej sprawie nie maja miejsca. We wskazanych zarzutach skargi kasacyjnej nie ma natomiast odniesienia i nie wskazuje się w ogóle na naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z treścią art. 157 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Nie jest to przecież postępowanie zwykłe lecz prowadzone w postępowaniu administracyjnym wobec decyzji, która z mocy art. 16 k.p.a. korzysta z przymiotu ostateczności i wobec której zastosowano obostrzone rygory, gdyż uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Skarga kasacyjna wskazuje jakoby został naruszony art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jednakże i w tym zakresie nie jest uzasadniona. Zdaniem pełnomocnika skarżącej ogrodzenie jakie zostało posadowione w sąsiedztwie drogi publicznej nie spełnia funkcji ogrodzenia. Niestety, nie dowiadujemy się ani z akt sprawy ani ze skargi kasacyjnej jaką w takim razie spełnia funkcję. Powołane przez pełnomocnika skarżącej orzecznictwo także niczego w sprawie niniejszej nie wyjaśnia i w ogóle nie wiadomo w jakim celu zostały te znane tezy powołane. Jedynie z pisma skarżącej Z P. wynika, że posadowione ogrodzenie uważa za wewnętrzne, gdyż od strony drogi ma zamiar wybudować inne, które będzie odpowiadało przepisom prawa budowlanego (por. pismo z dnia 20 sierpnia 2006 r. k. 54 akt administracyjnych). Z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wynika zaś jasno, że zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Nie zachodzi więc konieczność przeprowadzania wykładni rzekomej funkcji ogrodzenia, bowiem albo ono jest od strony drogi, (czy innych miejsc publicznych) bądź przekracza wysokość 2,20 m i wówczas konieczne jest zgłoszenie budowlane skierowane do właściwego starosty, albo tych przesłanek nie spełnia i wówczas zgłoszenie nie jest wymagane. Ogrodzenie jakie jest przedmiotem analizy i rozstrzygania w niniejszej sprawie jest posadowione od strony drogi publicznej a zatem zgłoszenie było konieczne. Nadto postawione zarzuty mogłyby co najwyżej mieć znaczenie w sprawie zwykłego postępowania a nie wówczas, gdy sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, gdyż dotyczy uznania za wadliwą decyzje ostateczną. Nie ma też w takiej sytuacji najmniejszej wątpliwości, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w decyzji (§ 1 pkt. 2 art. 156 k.p.a.) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującego rozbiórkę, ani nie zachodzą podstawy z art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego, co jedynie dla informacji się podaje, gdyż brak zarzutu w skardze kasacyjnej nie pozwala na analizę tego kryterium. Na marginesie wypada zwrócić uwagę, że nie ma takiego przepisu w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który umożliwia żądanie zmiany wyroku (jak to opisał pełnomocnik w pkt. 1 żądania skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem jedynie oddalić skargę kasacyjną, uchylić zaskarżony wyrok w całości lub części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania i ewentualnie przy zastosowaniu art. 188 uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.