II SA/Gl 647/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K., W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę W wyniku pisma W. K., informującego o nielegalnej budowie domku na działce A, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. w dniu [...] r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego na działkach A i B w K.. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. w dniu [...] r. wydał dwie decyzje, a mianowicie decyzję nr [...]– zakazującą użytkowania części budynku [...]/określonego w protokole z wizji jako "część stara"/ do czasu otrzymania przez właścicieli w Starostwie Powiatowym w Ż. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na [...] oraz decyzję nr [...] nakazującą Z. i W. K. rozebrać budynek [...] w części zlokalizowanej na działce o nr ewid. Gr. B w K., określonej w protokole z wizji jako "część nowa". W podstawie prawnej tej ostatniej decyzji przywołał art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestorzy po zakupie działki w [...] r. istniejący na niej budynek gospodarczy zaadaptowali do celów [...] a następnie po dokupieniu działki – rozbudowali istniejący już budynek. Mając na uwadze czas owej budowy przed dniem 1 stycznia 1995 r. na zasadzie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sprawie należało zastosować prawo budowlane z 24 października 1974 r. i rozpatrzyć sprawę według art. 37 tej ustawy, który stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w zakresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce/.../ gdy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z [...] r. /obowiązującym w czasie budowy obiektu/ oraz następnym planem z [...] r. działka inwestorów znajdowała się na terenie, który w planie oznaczony został symbolem "[...] – obszar użytków rolnych" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze. Z zapisów planów wynikał zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej poza granicami istniejących działek siedliskowych. W związku z tym, że działki inwestorów A i B nie mają charakteru działek siedliskowych – samowolna rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego jest niezgodna z planem. Wobec faktu, że obecnie gmina M. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można potwierdzić zgodności rozbudowanej części obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niezbędne do legalizacji samowoli budowlanej. Odwołanie od tej decyzji złożyli zarówno W. K. jak i Z. i W. K.. W pierwszym odwołaniu W. K. zakwestionował ustalenia organu nadzoru budowlanego i podkreślił, że sprzedana działka była działką niezabudowaną, nie było na niej żadnego budynku gospodarczego. Z. i W. K. w swoim odwołaniu wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnili, że są właścicielami przedmiotowej działki od wielu lat, nabyli ją wraz z budynkiem gospodarczym nieformalnie w [...] r. i nieporozumieniem jest kwestionowanie jego użytkowania w chwili obecnej. Negując tezę o samowolnej zmianie sposobu użytkowania tego budynku oraz samowolnej rozbudowie tego budynku, podnieśli, że nie mogą zgodzić się z ponoszeniem konsekwencji z racji nieposiadania przez gminę aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzili, że bezzasadne jest przerzucenie odpowiedzialności na inwestorów, kiedy z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można ustalić przeznaczenia konkretnych terenów gminy. Dodatkowo podnieśli, że w zasadzie działania gminy usankcjonowały sytuację, gdyż od lat naliczana jest opłata podatku od budynku [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż Z. i W. K. nabyli nieformalnie w [...] r. działkę wraz ze [...] na fundamencie, którą zaadaptowali do celów mieszkalnych, a w [...] r. wybudowali nową część, bez uzyskania pozwolenia na budowę czyli w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tak ustaloną datą tej budowy, prawidłowo ustalono, że zastosowany w sprawie na podstawie art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. powinien być art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy w [...] r., teren działki inwestorów oznaczony został symbolem "[...]" – przeznaczonej wyłącznie pod "łąki i pastwiska", kolejny plan z [...] r. tereny te oznaczał jako "obszar użytków rolnych". Dlatego też organy nadzoru budowlanego uznając, że skoro oba wymienione plany nie przewidywały tych terenów do jakiejkolwiek zabudowy, to samowola budowlana dokonana w [...] r. nie może podlegać legalizacji i musi skutkować obligatoryjną rozbiórką części budynku dobudowanego w [...] r. Organ odwoławczy dodał, że nawet, gdyby przyjąć, że przedmiotowa dobudowa miała miejsce w latach [...] do [...] /jak twierdzi sąsiad inwestorów W. K./ nie zmieniłoby to opinii, że według nowych przepisów prawa budowlanego – tym bardziej część dobudowana podlegałaby przymusowej rozbiórce. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. i W. K., zarzucając decyzji naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wnieśli o jej uchylenie. W skardze nie kwestionując ustaleń faktycznych zarzucili organom złą interpretację powołanych powyżej przepisów. Odwołując się do zasad wykładni językowej, stwierdzili, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i skoro Gmina M. nie posiada obecnie planu zagospodarowania przestrzennego, nie może to obciążać skarżących, lecz zgodnie z zapisami powołanej powyżej ustawy – powinna być rozstrzygnięta na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może bowiem obciążać skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że wykładnia językowa nie może prowadzić do tworzenia dualizmu prawnego, tj. sytuacji, gdzie do oceny jednego stanu faktycznego stosuje się dwa akty prawne obowiązujące w różnym czasie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że istotny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy spornego obiektu, a nie w dacie rozpatrywania sprawy przez urząd. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 r. skarżący W. K. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze oraz podkreślił, że obecnie w Gminie M. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zaznaczyć, że budowa obiektu budowlanego dla swej legalności wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę względnie zgłoszenia, w zależności od obowiązujących przepisów. Kiedy nie ma wymaganego pozwolenia na budowę, należy stwierdzić, że obiekt został wybudowany nielegalnie w warunkach samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast skarżący takiego pozwolenia na uzyskali. Ustalony jest także w rozpatrywanej sprawie rok budowy, a mianowicie ostatnia część budynku rozbudowana została w [...] r., a zatem przed 1 stycznia 1995 r., kiedy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Dlatego też zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w stosunku do przedmiotowego budynku powinny być zastosowane przepisy dotychczasowe, czyli przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Z jego treści wynika, że "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Rozbiórce podlega zatem obiekt budowlany wzniesiony poza obowiązującym porządkiem prawnym, czyli – jak wynika to z ukształtowanej linii orzecznictwa – bez pozwolenia na budowę, a ponadto, gdy lokalizacji takiego obiektu nie dopuszcza obowiązujący w dacie orzekania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. było ponadto równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia oraz naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Podczas obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. wybudowanie obiektu bez pozwolenia na terenie przeznaczonym pod budowę, zgodnie ze sztuką budowlaną i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obligowało organ administracji do legalizacji tejże samowoli. W przedmiotowej sprawie orzekające organy dokonały oceny stwierdzonej samowoli pod kątem treści art. 37. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, dokonując interpretacji a contrario – obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy /czyli m.in. bez pozwolenia na budowę/ mogą być legalizowane kiedy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki, a mianowicie nie sprzeciwia się takiej zabudowie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie powodują zagrożenia i niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Zatem najistotniejszym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, czy wybudowane przez skarżących obiekty nie naruszały postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w Gminie M.. Zdaniem Sądu zarówno plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w okresie, kiedy wybudowana została pierwsza część /stara/ i druga część przedmiotowego budynku – tj. plan zatwierdzony uchwałą Gminy M. Nr [...] z dnia [...] r. jak i kolejny plan zatwierdzony uchwałą Gminy M. Nr [...] z [...]. przewidywały inne wykorzystanie terenu zabudowanego przez skarżących, a mianowicie był to teren przeznaczony pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze. Nadto z zapisów drugiego planu wynikał zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej poza granicami istniejących działek siedliskowych. Jak zatem wynika miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w chwili zabudowy przewidywały inne wykorzystanie terenu, na którym położona jest działka skarżących. W orzecznictwie brak zgodności, jaki plan z daty budowy czy z daty orzekania powinien być podstawą rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie ma to jednak znaczenia, biorąc pod uwagę fakt, iż na dzień dzisiejszy gmina M. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem mówić o zgodności zamierzenia budowlanego z planem, gdy takiego planu w ogóle nie ma, a zatem nie ma możliwości legalizacji przedmiotowej dobudowy. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli przez sąd administracyjny. Wobec faktu nie wykluczenia przesłanek z art. 37 nie ma możliwości jej legalizacji. Odnosząc się do innych zarzutów skarżących, należy stwierdzić, że nie ma podstaw by w przedmiotowej sprawie stosować ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozstrzygać w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzywszy się w postępowaniu organów administracyjnych naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ oddalił skargę.