II OSK 93/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 320/07 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2) odstępuje od obciążania strony kosztami postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...], uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2006 r. nakazującą B. K. przymusową rozbiórkę budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr [...] w W. J.. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W toku postępowania prowadzonego w sprawie samowolnej budowy przez B. K. budynku mieszkalnego w W. J. organy ustaliły, że inwestor wybudował bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. dwie kondygnacje naziemne ze stropem w stanie surowym. Realizacja tych robót była wstrzymana decyzją Naczelnika Gminy Górno z dnia [...] października 1984 r. Po dniu 1 stycznia 1995 r. B. K. prowadził w budynku roboty wykończeniowe wymagające – zgodnie z art. 29 i 30 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. – zgłoszenia i roboty instalacyjne wymagające pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor nie spełnił ustawowych wymogów, od których uzależnione było wykonywanie tych prac, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. wdanym na podstawie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, 4 i 5 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał wstrzymać prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...] września 2005 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nałożył na niego obowiązek przedłożenia opinii technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych dotychczas robót oraz ocenę ich stanu technicznego. Wobec niewykonania przez inwestora tych obowiązków decyzją z dnia [...] marca 2006 r. organ nakazał B. K. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem B. K. od wymienionej decyzji stwierdzona została nieważność wymienionej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2005 r. W tej sytuacji Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach rozpoznając odwołanie od decyzji z [...] marca 2006 r. uznał, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, której niewykonanie stanowiło podstawę do orzeczenia obowiązku rozbiórki, powoduje bezpodstawność nałożonego obowiązku i w rezultacie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej. W motywach tej decyzji organ wskazał na konieczność dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie samowolnego wykonania przez inwestora robót wykończeniowych i instalacyjnych w przedmiotowym budynku. Decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach brat B. K. – T. K.. Skarżący podniósł, iż organy powinny orzec obowiązek rozbiórki całego nielegalnie budowanego budynku, a nie dążyć do zalegalizowania samowolnie realizowanych po dniu 1 stycznia 1995 r. robót budowlanych. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził w motywach wyroku, że z materiału dowodowo sprawy wynika, iż cały przedmiotowy budynek mieszkalny budowany jest bez koniecznego pozwolenia na budowę od 1981 r. Brak jest więc podstaw by odmiennie kwalifikować prace przy jego budowie wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r. i wykonywane po tej dacie roboty wykończeniowe i instalacyjne. Organ powinien był prowadzić postępowanie w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego, bądź z uwagi na okoliczności sprawy – art. 37 ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że skoro postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej prowadzone w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 ustawy stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., to winno ono ulec umorzeniu. Zaskarżona decyzja, zdaniem WSA, narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz przepis art. 138 § 2 k.p.a., – art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia Sądu uwag co do dalszego kierunku prowadzenia postępowania przez organ I instancji, które pozostają bez związku z zasadnością uchylenia decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty organ podał, iż fakt stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r. nakładającej na inwestora obowiązki prowadzące do zalegalizowania wykonanych robót determinował konieczność uchylenia decyzji o rozbiórce budynku, będącej konsekwencją niewykonania nałożonych na stronę obowiązków. Konieczność uchylenia tej decyzji wynika również z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, który zauważył niedokładne ustalenia faktyczne w sprawie samowoli budowlanej, dokonane przez organ I instancji i konieczność ponownego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Za niezrozumiałe skarżący uznał wskazania co do konieczności umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, skoro przedmiotem postępowania była samowola budowlana, a wskazówki organu co do dalszego postępowania nie dotyczyły postępowania prowadzonego w trybie art. 51 wskazanej ustawy, lecz generalnie sprawy administracyjnej dotyczącej określenia legalności budowy obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Prawną podstawą zaskarżonej decyzji organu II instancji był przepisu art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd I instancji organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję przepisu tego nie naruszył. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r. nakładającej na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określone obowiązki kolejna decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2006 r., nakładająca na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy obowiązek rozbiórki, stała się oczywiście bezzasadna i podlegająca uchyleniu. Jednocześnie organ odwoławczy trafnie stwierdził, że wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zachodzi konieczność ponowienia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części. To trafne ustalenie dawało podstawę do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność taką zauważył również Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści zaskarżonego wyroku. Zasadnicza różnica pomiędzy skarżącym organem a Sądem I instancji nie dotyczy konieczności uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz wskazań co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował pogląd organu odwoławczego co do konieczności dalszego prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i wskazał, iż stan faktyczny sprawy należy ocenić na podstawie przepisów stosowanych w wypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę i ocena ta powinna dotyczyć całej budowy realizowanej od 1981 r. Wyrażenie przez Sąd I instancji takiej, odmiennej prawnej oceny nie wymagało jednak uchylenia zaskarżonej decyzji zawierającej trafne rozstrzygnięcie. Słuszne jest też stanowisko skarżącego, że skoro przedmiotem sprawy jest ocena samowoli budowlanej, do której organ I instancji nietrafnie zastosował przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to nie zachodziła konieczność umarzania postępowania, lecz należało je kontynuować w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego. Skarga kasacyjna wykazała więc, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem podanych w jej podstawie przepisów proceduralnych. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.