II SA/Wa 572/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, 2. stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Starosta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 6 pkt 6 lit. a i b, art. 23 ust. 1 i 2, art. 37j ust. 1, art. 37k ust. 1, art. 37l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. i art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił przyznania J. S. zasiłku przedemerytalnego. Organ uznał bowiem, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek do jego przyznania z art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż do dnia [...] stycznia 2002 r. w okresie od [...] września 1970 r. do [...] listopada 2004 r. pozostawał w zatrudnieniu. W wyniku rozpoznania odwołania od wyżej wymienionej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 150a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366) w związku z art. 37j ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2005 r. i przyznał J. S. z dniem [...] stycznia 2002 r. prawo do zasiłku przedemerytalnego. Minister Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] kwietnia 2006 r. wydał na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 157 § 1 kpa decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], z uwagi na fakt, że J. S. do dnia [...] stycznia 2002 r. nie spełnił warunków do nabycia zasiłku przedemerytalnego, określonych w art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Starosta S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 37j ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W dniu 2 października 2006 r. J. S. skierował do Powiatowego Urzędu Pracy w S. wniosek o ponowne ustalenie prawa do zasiłku przedemerytalnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05 (OTK-A 2006/8/106). Jego zdaniem orzeczeniem tym ustalono zmiany w art. 150a ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z których wynika, że dopełnienie wszystkich warunków do nabycia zasiłku przedemerytalnego zostało przesunięte na dzień [...] lutego 2006 r. Starosta S. przedmiotowy wniosek o wznowienie, stosownie do art. 150 § 1 kpa, przekazał Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu do rozpoznania wniosku z uwagi na fakt wydania w sprawie decyzji w ostatniej instancji. W dniu [...] października 2006 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145a § 1 kpa oraz 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu podano, że nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania z art. 145a § 1 kpa, ponieważ wskazana decyzja ostateczna nie została wydana w oparciu o przepis, którego niezgodność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05. Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem tym orzekł o niekonstytucyjności art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65) zaś decyzja badana pod kątem wznowienia nie została wydana w oparciu o te przepisy. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S., na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 145a i 151 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Sądu na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę zarzucił organowi naruszenie art. 145a kpa, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05. Jego zdaniem treść powołanego wyroku TK ma wpływ na decyzje wydane na podstawie art. 150a – 150d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ile dotyczy wyrazów "do dnia 12 stycznia 2002 r." W jego ocenie, termin określony w powołanych przepisach jest nierozerwalnie związany z terminem zakwestionowanym przez TK, a zawartym w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację faktyczną i prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zezwala sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy". Sąd jest władny wyciągnąć przewidziane prawem konsekwencje do wszystkich wydanych aktów prawnych i czynności w sprawie, w celu finalnego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w sytuacji gdy chodzi o związki między decyzją pierwotną i decyzją zależną. Sąd może więc "sięgnąć również do wadliwych decyzji, wydanych w niższych warstwach postępowania ..." (J. Świątkiewicz: Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999, s. 135). Należy zatem przyjąć, że zgodnie z art. 29 ustawy o NSA pojęcie "granic danej sprawy" jest wyznaczane nie przez granice zaskarżenia ani granice postępowania w danej sprawie, ale przez granice sprawy w materialnoprawnym znaczeniu tego słowa (tak też uchwała składu 7 sędziów NSA z 27czerwca 2000 r., FPS 12/99). W myśl art. 16 § 1 kpa decyzja ostateczna to taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości. Z przytoczonego wyżej zdania pierwszego art. 16 § 1 kpa wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] jako decyzja ostateczna została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 157 § 1 kpa decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Wobec tego Wojewoda [...] rozpatrując ponownie odwołanie J. S. z dnia [...] stycznia 2006 r. od decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] rażąco naruszył prawo, co stanowi zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Zastosowanie przez Wojewodę [...] trybu odwoławczego stanowiło, bowiem niedopuszczalną weryfikację decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], która wskutek stwierdzenia nieważności przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] korzysta z ochrony trwałości w myśl art. 16 § 1 kpa. Rażąco narusza prawo także decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], którą odmówiono uchylenia w trybie wznowienia decyzji rażąco wadliwiej oraz zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], utrzymująca tę decyzję w mocy. Należy podkreślić, że w przypadku uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności z prawem innej decyzji ostatecznej, organ winien zainicjować wszczęcie postępowania w celu wzruszenia jej w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ stosujący prawo w pierwszej kolejności związany jest przepisami prawa (ustawą), a dopiero w dalszej kolejności innymi aktami administracyjnymi, o ile nie są sprzeczne z prawem. Reasumując należy stwierdzić, że po wyeliminowaniu przez Sąd z obrotu prawnego rażąco wadliwych decyzji nadal pozostaje do rozpatrzenia wniosek skarżącego skierowany w dniu 2 października 2006 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w S. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Z akt sądowych sprawy nie wynika zaś, aby skarżący w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie poniósł koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji skutkowało nieuwzględnieniem przez Sąd wniosku o zasądzenie kosztów.