II OSK 1048/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 730/03 w sprawie ze skargi U. C. i K. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę U. C. i K. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2003 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia 21 września 2001 roku Prezydent Miasta G., działając na podstawie na art. 56 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.), odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2000 r. Wniosek w tej sprawie złożyli U. i K. C. Zażalenie na wskazane postanowienie Prezydenta Miasta G. złożył K. C., powołując się na fakt, iż w związku z tą sprawą toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w G., a co za tym idzie obecny stan po zaadoptowaniu strychu stanowi dowód w sprawie i jako taki nie może ulec zniszczeniu. Dodatkowo wskazał, iż ma na utrzymaniu niepełnosprawne dziecko, dla którego niezbędnym jest zachowanie higienicznych warunków bytowych, co uzasadnia konieczność wydzielenia pomieszczenia na kuchnię. Wskazał również, iż zgodnie z opinią biegłego, powołanego przez Sąd Rejonowy w G. dla oceny celu podjęcia próby wydzielenia części wspólnych budynku, w każdym z wariantów podziału sporne pomieszczenie przyznaje się jego rodzinie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim na treść art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu tylko w wypadkach przewidzianych w tym artykule. Organ II instancji stwierdził w związku z tym, że skoro w uzasadnieniu zażalenia nie powołano się na żaden z tych przypadków, nie mogło być ono uwzględnione. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wskazał również, iż zgodnie obowiązującymi przepisami prawa, wniesienie skargi na decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania, jak również, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne nie może być uzależnione od rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy wydzielenia i podziału części wspólnych budynku, w którym znajduje się lokal, którego dotyczy tytuł egzekucyjny. Podkreślił także, że obowiązek przywrócenia lokalu do stanu sprzed adaptacji części strychu wynika z decyzji, która jest decyzją ostateczną i jako taka powinna być niezwłocznie wykonana. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, U. i K. C. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 1999r. o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] czerwca 1999 r., nakazującej przywrócenie lokalu do stanu sprzed adaptacji części pomieszczenia strychowego na kuchnię z aneksem kąpielowym. Skarżący powołali się przy tym na art. 156 k.p.a. wskazując, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały z uwagi na toczącą się sprawę w Sądzie Rejonowym w G. Wskazali w szczególności, że dokonana adaptacja lokalu stanowi dowód w tej sprawie. Wnieśli ponadto o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. tytułem. Na podstawie art. 145 k.p.a., sformułowali również wniosek o uchylenie decyzji i wznowienie postępowania w celu wydania zgody na adaptację, ponieważ wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa zagrożenia życia i zdrowia ich dziecka, które od urodzenia jest poważnie chore i wymaga zapewnienia dobrych warunków higieniczno-sanitarnych. Skarżący wskazali także, iż pojawiły się nowe okoliczności faktyczne i dowody w sprawie, istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję – opinia biegłego sądowego. Podnieśli również, że w wyniku prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. sporne pomieszczenie przydzielono rodzinie skarżących. Zachodzi zatem – w ich ocenie – podstawa do unieważnienia decyzji nakazującej przywrócenie lokalu do stanu sprzed adaptacji i zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W piśmie z dnia 17 czerwca 2003 r., precyzującym treść skargi, stwierdzili, że przedmiotem skargi jest postanowienie z dnia [....] kwietnia 2003 r. i wyjaśnili, że toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę podzielił stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Sąd stwierdził, że w zakresie zaskarżonego postanowienia, odmawiającego zawieszenia postępowania egzekucyjnego, skarżący nie podnieśli żadnych merytorycznych zarzutów. Sąd podzielił także wyrażone przez organ stanowisko, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Słusznie bowiem wskazano, że art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymienia w sposób wyczerpujący okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Ponadto, zdaniem Sądu, przytoczone przez skarżących okoliczności, dotyczące uruchomienia postępowania zmierzającego do uzyskania prawa do dysponowania sporną częścią nieruchomości, nie odpowiadają normatywnym przesłankom zawieszenia postępowania, a to oznacza, że nawet uzyskanie prawa do części nieruchomości, w której wykonano przedmiotowe roboty budowlane, nie ma wpływu na realizację obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakazującej przywrócenie spornego lokalu do stanu sprzed adaptacji części strychu na kuchnię. W ocenie Sądu, z treści art. 16 k.p.a., ustanawiającego zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wynika bowiem, że decyzja ostateczna staje się wykonalna i wchodzi do obrotu prawnego wywołując skutki wobec adresata. Organ administracyjny może decyzję wzruszyć tylko w sytuacjach i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego albo przepisach szczególnych. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej przywrócenie lokalu skarżących do stanu sprzed adaptacji, czy też podanie o wznowienie tegoż postępowania nie są zdarzeniami wywołującymi skutek w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazał przy tym, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, postępowania te jeszcze się nie toczyły. Natomiast skargi na decyzję nakazującą przywrócenie lokalu skarżących do stanu sprzed adaptacji oraz postanowienie nakładające grzywnę zostały odrzucone, a w toku postępowania nie nastąpiło wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej na skarżących obowiązek przywrócenie lokalu skarżących do stanu sprzed adaptacji. Również sytuacja rodzinna, na którą powołują się skarżący, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik U. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że postępowanie egzekucyjne może ulec zawieszeniu tylko i wyłącznie w przypadkach enumeratywnie określonych w wyżej powołanym przepisie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wskazuje w sposób jednoznaczny jakich przypadków i jakich ustaw może dotyczyć regulacja w nim zawarta. Należy zatem przyjąć, że w tym względzie nie ma ograniczeń. Stąd też, biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego wprost odsyła w kwestiach nieuregulowanych art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także to, iż w art. 3 k.p.a. wskazuje się enumeratywnie w jakiego rodzaju sprawach i postępowaniach nie stosuje się przepisów tej ustawy, i nie wymienia się jakiegokolwiek zakresu postępowania egzekucyjnego w administracji, co do którego k.p.a. nie miałoby zastosowania, należy przyjąć, iż przepisy te stosuje się odpowiednio do postępowania egzekucyjnego, o ile dana kwestia nie jest wprost, jednoznacznie uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z tym, w ocenie pełnomocnika, możliwe jest rozciągnięcie obowiązywania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, również na postępowanie egzekucyjne (przy założeniu, iż kwestia rozstrzygnięcia zasadności pierwotnej decyzji administracyjnej może być uznana za zagadnienie wstępne). Z tych też względów, zważywszy na fakt, iż w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego toczyły się w tej sprawie postępowania odnoszące się do zasadności decyzji stanowiącej podstawę prowadzonego postępowania egzekucyjnego, należałoby uznać, iż organ powinien zawiesić postępowanie egzekucyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na nieusprawiedliwionej podstawie i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Tymczasem art. 56 § 1 składa się z czterech jednostek redakcyjnych (czterech paragrafów), przy czym § 1 dzieli się na pięć punktów. Zatem nie jest przepisem § 1 art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bo niej jest on najmniejszą jednostką systematyzacyjną tego aktu. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w petitum skargi w sposób ogólny wskazuje jedynie na naruszenie art. 56 § 1 powoływanej ustawy, nie precyzując o którą konkretnie jednostkę systematyzacyjną (punkt) tego artykułu chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając wskazane wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej stwierdził, że mimo wadliwej konstrukcji skargi w tym zakresie, zarzut naruszenia prawa można wywieść z motywów wniesionego środka zaskarżenia. Stwierdzić jednak należy, że jeżeli intencją autora skargi kasacyjnej było wykazanie, że "przypadki przewidziane w innych ustawach", o czym stanowi art. 56 § 1 pkt 5, to również przypadki, o których stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to winien on zarzucić naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut skargi kasacyjnej nie został jednak w ten sposób sformułowany, a sama skarga nie zawiera w ogóle zarzutu naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do rozważań merytorycznych dotyczących rozumienia treści przepisu art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdzić należy, co następuje: Odpowiednie stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym k.p.a., o czym stanowi art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie oznacza, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają automatycznie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Przepis art. 18 odsyła wprawdzie do uregulowania zawartego w k.p.a., nakazując jego odpowiednie stosowanie, jednakże dotyczy to kwestii nieujętych wprost unormowaniem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem art. 56 ustawy wskazuje w sposób wyczerpujący przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z tego względu nie mogą być brane pod uwagę inne okoliczności niewskazane w tym przepisie, a wskazane przykładowo w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika jednoznacznie, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 tej ustawy nie tworzy samodzielnej podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym nie stosuje się bowiem przepisów ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, w tym art. 97 k.p.a., określającego przesłanki takiego zawieszenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 369/97, z dnia 8 listopada 2004 r., sygn. akt III SA 2376/03, niepubl.). Stanowisko takie wynika z faktu, iż zarówno k.p.a. jak i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji funkcjonują na obszarach o odmiennej charakterystyce rzeczowej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje procedurę egzekwowania obowiązków, podczas gdy k.p.a., w zakresie, w jakim wydawane są decyzje nakładające obowiązki, procedurę ich ustanawiania. Odmienności te powodują, iż konstrukcje prawne podobnych instytucji przedstawiają się zupełnie odmiennie, np. co do przesłanek zastosowania danego przepisu. Dotyczy to również zawieszenia postępowania i stąd m.in. nie ma możliwości sięgania przy zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do przyczyn zawieszenia postępowania określonych w art. 97 § 1 k.p.a. Podnieść należy, że również fakt wniesienia powództwa cywilnego nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że zachodzą przesłanki określone w art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przytoczone przez skarżącego fakty, dotyczące wniesienia tego powództwa nie odpowiadają normatywnym przesłankom zawieszenia postępowania, a to oznacza, że nie mają one wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne i nie są zdarzeniami wywołującymi skutek w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.