II SA/Rz 98/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] października 2006 r. [...]; II. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącej B. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. /dalej: WINB w R./ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w P. robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch otworów bramowych i adaptacji wnętrza budynku zlokalizowanego na działce nr 116/4 w obr. 47 przy ul. Traugutta w P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołania B. P. i M. P. nie mogły być uwzględnione, gdyż nie znajdowały oparcia w obowiązującym prawie. W szczególności organ wskazał, że samowolne roboty budowlane wykonane zostały przed 1995 rokiem, zatem do prowadzonego postępowania zastosowanie miały przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska było stwierdzenie, że w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem należało stosować przepisy obowiązujące w chwili popełnienia samowoli. Z tego względu organ I instancji stosując art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm./ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyz oceniających prawidłowość wykonania robót budowlanych. Ponieważ ekspertyzy wykazały, że samowolne roboty polegają na wykonaniu bram wjazdowych do budynku i związanej z tym jego przebudowie nie naruszają przepisów prawa, to z technicznego punktu widzenia są dopuszczalne. Jednocześnie organ odwoławczy podjął rozważania, czy na gruncie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. dla takich robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W konkluzji WINB w R. stwierdził, że objęte postępowaniem roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę, a to jego zdaniem oznacza, że wszczęte postępowanie w sprawie popełnionej samowoli nie może być zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem, gdyż brak jest przedmiotu postępowania. W takiej sytuacji umorzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. było w pełni uzasadnione. Z decyzją WINB w R. nie zgodziła się B. P. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na te naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała na różnorodne formalne uchybienia zaskarżonej decyzji. Jej zdaniem istnienie tych wad uniemożliwiało poprawne orzekanie. Jako główny zarzut skarżąca sformułowała brak jednoznacznego ustalenia terminu popełnienia samowoli. W konsekwencji skarżąca uznała, że jej skarga jest zasadna, a skarżona decyzja nieobiektywna, niesprawiedliwa i krzywdząca. Pozostawienie takiego orzeczenia w obrocie prawnym stanowi realne zagrożenie dla jej nieruchomości, a skutkiem może być zniszczenie znajdującego się na niej budynku. WINB w R. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./, dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wyznaczony jest treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy rozpoznając skargi nie są związane zarzutami skargi, jej podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd uznaje, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] października 2006 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenie dotyczy przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające. W praktyce oznacza, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności. W tym znaczeniu naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a., zatem przepisy, które wskazano w podstawie skargi. Wskazane naruszenie mogło być przyczyną błędnej wykładni i zastosowania przepisów materialnych. Jednak ta kwestia nie może być przez Sąd jednoznacznie przesądzona ze względu na nieustaleni istotnych dla sprawy okoliczności. Przede wszystkim wskazać trzeba, że możliwość stosowania przepisów prawa budowlanego z 1974 r. wyraźnie jest w prawie obowiązującym skonkretyzowana. Niewątpliwie przepisy tego prawa zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. nr 207, z 2003 r., poz. 2016, ze zm./ mogły być stosowane tylko w ograniczonym zakresie, tzn. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. i nie zakończonych przed tą datą oraz do samowoli budowlanych, a więc sytuacji, gdy wykonano obiekt lub jego część, bądź inne roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W sprawie będącej przedmiotem skargi organ odwoławczy w uzasadnieniu sugeruje, że objęte postępowaniem roboty nie wymagały pozwolenia budowlanego. Kwestia ta nie została jednak przesądzona, zwłaszcza że skarga kwestionuje poczynione w tym zakresie ustalenia i przywołuje fakty odmienne od przyjętych w postępowaniu. Zatem organy powinny jednoznacznie określić co jest przedmiotem postępowania i czy na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz. U. nr 8, poz. 48/ tak ustalony przedmiot nie wymagał pozwolenia na budowę. Gdyby tak było to wątpliwym staje się pogląd organów o stosowaniu przepisów technicznych wydanych do ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane. W sposób szczególny ten aspekt sprawy pojawia się przy samowoli dotyczącej przebudowy byłej kotłowni i wykonaniu otworów wjazdowych. Akta postępowania wskazują, że ten zakres robót obejmował także inne działania zatem należy ustalić jednoznacznie, czy było to tylko "wybicie" otworów bramowych w istniejącym budynku, czy też jego adaptacja związana z innymi robotami. Przede wszystkim jednak trzeba ustalić jaki zakres robót i w jakim czasie został wykonany. Tych danych akta sprawy nie zawierają, gdyż ograniczają się przede wszystkim do polemiki z kolejnymi pismami skarżącej i uczestniczki M. P. Od przesądzenia tej kwestii zależeć będzie dalsze działanie organów, a przede wszystkim wybór przepisów które powinny być podstawą rozstrzygnięcia. Zważyć należy, że w sytuacjach, gdy dla robót budowlanych dla których nie byłoby wymagane pozwolenie na budowę nie można by stosować przepisów ustawy z 1974 r., bo takie są konsekwencje wykładni art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 210 p.p.s.a.