II SA/Sz 240/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Asesor WSA Arkadiusz Windak Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznej usługi opiekuńczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej , po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku B. T. o przyznanie jej synowi O. specjalistycznych usług opiekuńczych, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], odmówił ustanowienia pomocy we wskazanym zakresie. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz dołączonej dokumentacji ustalono, że O. T. jest dzieckiem specjalnej troski z całościowymi zaburzeniami rozwojowymi o cechach autyzmu. W związku z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej , dziecko realizuje indywidualny program nauczania oraz jest pod opieką logopedy w Szkole Podstawowej . Według wskazań lekarza-pediatry O. T. wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie terapii logopedycznej, psychologicznej oraz pedagogicznej. Kierownik Ośrodka stwierdził, iż O. T. kwalifikuje się do przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Jednakże, powołując się na treść przepisów art. 50 ust. 2 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ odmówił przyznania tej pomocy. W jego ocenie, za odmową przemawiała okoliczność, iż Ośrodek nie dysponuje wykwalifikowaną kadrą z dziedziny pedagogiki, logopedii i psychologii, zaś środki finansowe na realizację zadań własnych Ośrodka są ograniczone. Ponadto powołał się na fakt korzystania przez rodzinę T. z różnych form pomocy udzielanej przez Ośrodek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną w trybie odwoławczym, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako nienaruszającą prawa. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osoby pozostającej w rodzinie ma charakter fakultatywny. Zdaniem tego organu, Kierownik Ośrodka był uprawniony do odmówienia przyznania pomocy we wnioskowanej postaci, gdyż, jak wynika z pisma pedagoga szkolnego z [...] r., potrzeby edukacyjne dziecka realizowane są w wymiarze 10 godzin tygodniowo, a to odpowiada zaleceniom lekarskim. Chłopiec jest również objęty zajęciami rewalidacyjnymi, tj. terapią logopedyczną w wymiarze po 0,5 godziny trzy razy w tygodniu. Ponadto dziecko może uczestniczyć w zajęciach gimnastyki korekcyjnej z udziałem rodziców, którzy jednak nie wykazali zainteresowania tą propozycją. Kolegium wskazało dodatkowo, że organ w ramach własnych możliwości zaproponował rodzinie usługi specjalistyczne świadczone przez pielęgniarkę, ale tego rodzaju oferta spotkała się z odmową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w, B. T., wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej, zarzucając błędną wykładnię art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten przyznaje szeroką swobodę decyzyjną organowi. W ocenie skarżącej, powyższe uzasadniło odmowę przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych (pedagogicznych, psychologicznych, logopedycznych) w oparciu o ustalenie wykonywania innych rodzajowo świadczeń wobec O. T. (indywidualne nauczanie, gimnastyka korekcyjna), podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 50 ust. 2 prowadzi do wniosku, że przewidziana w przepisie swoboda decyzyjna organu jest ograniczona i związana przede wszystkim z ustaleniem, czy wykonywanie pomocy wobec potrzebującego w żądanym zakresie nie jest możliwe przez osoby opiekujące się nim. W uzasadnieniu skargi podniesiono również zarzut dotyczący powołania się w decyzji Kierownika Ośrodka na brak środków finansowych, jako przesłankę odmowy przyznania świadczeń choremu dziecku. Zdaniem strony, powołanie to ma charakter na tyle ogólny, że wykluczyło jakąkolwiek polemikę i możliwość dokonania weryfikacji przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w swojej decyzji. Kolegium zaznaczyło przy tym, iż nie kwestionuje uprawnień O. T. do specjalistycznych usług opiekuńczych, zaś odmowa ich przyznania była skutkiem uznania, że organ nie może sprostać żądaniom strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizowaną pod tym kątem skargę uznać należało za uzasadnioną, albowiem zachodzą podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że O. T. jest dzieckiem specjalnej troski z całościowymi zaburzeniami rozwojowymi o cechach autyzmu (Zespół Aspergera), wymagającym specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie terapii logopedycznej, psychologicznej oraz pedagogicznej. Niesporne jest również, iż przyznanie wskazanych usług osobom funkcjonującym w rodzinie ma charakter faktultatywny, co oznacza, że decyzja w tej sprawie ma charakter uznania administracyjnego. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do badania, czy organy orzekające w sprawie odmawiając skarżącej przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) wynika, iż wskazane usługi mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Jak stanowi przepis ust. 4, specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Rodzaje tych usług określają szczegółowo przepisy § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.). Wniosek o przyznanie pomocy społecznej w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz w oparciu o stosowane odpowiednio (na podstawie art. 14 tej ustawy) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, iż organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy społecznej w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych są obowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji naruszyły przywołane powyżej przepisy K.p.a., bowiem decyzje opierają się na niepełnym materiale dowodowym, a ich uzasadnienia mają charakter zbyt ogólnikowy. W decyzji organu pierwszej instancji, uzasadniając negatywne rozstrzygnięcie, skupiono się przede wszystkim na nieposiadaniu przez Ośrodek wykwalifikowanej kadry z dziedziny pedagogiki, logopedii i psychologii, oraz ograniczonych środkach finansowych na realizację zadań własnych Ośrodka, nie wskazując jednak żadnych bliższych danych, które pozwoliłyby na weryfikację przywołanych okoliczności. Wprawdzie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nakazuje organowi pomocy społecznej uzależnić rozmiar świadczonej pomocy od celów i możliwości pomocy społecznej, jednakże organ rozstrzygający sprawę obowiązany jest dokładnie wskazać, dlaczego nie przyznał pomocy na dany cel. Kierownik Ośrodka obowiązany był więc poczynić ustalenia, jakimi środkami finansowymi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem specjalistycznych usług opiekuńczych, jaka jest średnia wysokość wydatków ponoszonych w skali danego miesiąca na jednego uprawnionego, będącego w takiej lub zbliżonej sytuacji jak skarżąca, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy i na jakie cele oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy korzysta. Powyższe ustalenia powinny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Wyjaśnione fakty należało również przytoczyć w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać, jaki miały wpływ na indywidualną sprawę dotyczącą przyznania pomocy społecznej O. T. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji pominął milczeniem finansowy aspekt odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Natomiast skupił się na tym, iż O. T. korzysta ze świadczeń w postaci indywidualnej formy nauczania (10 godzin tygodniowo) oraz terapii logopedycznej (po 0,5 godziny trzy razy w tygodniu), zaś jego rodzice nie wyrazili chęci uczestniczenia dziecka w zajęciach gimnastyki korekcyjnej i odmówili skorzystania z proponowanej pomocy pielęgniarki. Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że nawet jeżeli dziecko ma zapewnione zajęcia, o których mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, nie jest to przesłanka wyłączająca możliwość przyznania innego rodzaju specjalistycznej usługi opiekuńczej, jeżeli taka usługa byłaby konieczna (na taki przypadek wskazuje przepis § 6 pkt 1 rozporządzenia). Okoliczność tę organ odwoławczy powinien był zatem rozważyć i odnieść się do niej w uzasadnieniu decyzji. Ponadto w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodów zawierających jednoznaczne oświadczenie skarżącej, iż nie godzi się na skorzystanie z proponowanych form pomocy, a zatem, że świadomie uchyla się od wypełniania obowiązku wynikającego z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć przy tym należy, że z akt sprawy nie wynika również, jakiego rodzaju pomoc miałaby zapewnić pielęgniarka, tj. czy świadczone przez nią usługi mieściłyby się w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych z psychologii, pedagogiki, czy logopedii. Jak trafnie wskazano w skardze, organy obu instancji w swoich rozważaniach pominęły również kwestię oceny zdolności osób bliskich chorego do udzielania mu właściwej pomocy. W przypadku choroby autystycznej dziecka nie chodzi bowiem o zwykłą opiekę, którą otacza się osoby upośledzone fizyczne, ale o opiekę specjalistyczną (w niniejszej sprawie psychologiczną, pedagogiczną, logopedyczną). Rodzice z braku środków i wykształcenia psychologicznego, czy pedagogicznego nie zawsze będą w stanie samodzielnie sprostać wymaganiom koniecznym dla prawidłowego rozwoju dziecka z Zespołem Aspergera. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany będzie zatem do usunięcia opisanych powyżej braków w materiale dowodowym oraz w rozważaniach warunkujących podjęcie rozstrzygnięcia. W szczególności organ ustali, czy rodzice są zdolni do zapewnienia synowi pomocy w rozumieniu art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz czy chłopiec wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych (innych niż uzyskiwanych w szkole podstawowej) i w jakim wymiarze. W uzasadnieniu decyzji, jak to wskazano powyżej, powinna znaleźć się również analiza możliwości finansowych Ośrodka i ocena ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy udzielenia pomocy społecznej dla O. T.. Wobec powyższego, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.