VIII SA/Wa 370/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...]z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego dla złagodzenia skutków suszy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z akt sprawy wynika, że skarżący wystąpił z wnioskiem o zasiłek celowy w związku z suszą w 2006 r. pismem z [...] października 2006 r. Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Wójt Gminy W. odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego, z powodu braku opinii dotyczącej oszacowanych strat przez komisję powołaną przez Wojewodę [...]na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność uzyskania przez ten organ od Wojewody [...]protokołu oszacowania strat spowodowanych suszą w gospodarstwie rolnym skarżącego, a także zbadania innych okoliczności, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Wójt Gminy W. decyzją z [...] lutego 2007 r. ponownie odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109 – zwanego dalej "rozporządzeniem z 29 sierpnia 2006 r."). Wyjaśnił, że powodem odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego był brak protokołu oszacowania strat spowodowanych suszą w gospodarstwie rolnym skarżącego. Nie miało w tej sytuacji znaczenia to, że skarżący posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...]ha ([...]ha przeliczeniowych) i podlega w związku z tym obowiązkowemu ubezpieczeniu rolniczemu. Organ I instancji podniósł, że wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego – Wydział Środowiska i Rolnictwa w [...] z wnioskiem o oszacowanie strat w gospodarstwie rolnym skarżącego. Odpowiadając, adresat wniosku wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi Wojewody [...] zawartymi w zarządzeniu nr [...] z [...] marca 2006 r., straty spowodowane klęską suszy należało oszacować w terminie trzydziestu dni od dnia stwierdzenia skutków suszy, lecz nie dłużej niż do dnia [...] sierpnia 2006 r. W Gminie W. szacowanie strat rozpoczęto [...] lipca 2006 r. Komisja weryfikowała zgłoszone przez sołtysów oraz zainteresowanych rolników przypadki wystąpienia klęski suszy, oszacowała straty, a następnie przesłała do Wojewody [...] stosowne opinie wraz z załącznikami. Dla [...] rolników z Gminy W. wyceniono szkody suszowe. Sprawa była nagłaśniana w mediach. Skarżący nie zgłosił się w wyznaczonym terminie do Komisji, w celu oszacowania skutków szkód w jego gospodarstwie rolnym. Nie wypełnił tym samym wytycznych Wojewody [...]. Z uwagi na to, że nie posiada protokołu oszacowania strat spowodowanych suszą, skarżący nie spełnia warunków do przyznania zasiłku celowego. Skarżący pismem z [...] lutego 2007 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy W. z [...] lutego 2007 r. Uzasadniając swoje stanowisko oświadczył, że spełnia warunki do przyznania zasiłku celowego. Nie zgadza się zatem z uzasadnieniem decyzji organu I instancji. Decyzją z [...] marca 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T.C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] lutego 2007 r., odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego dla gospodarstw rolnych dotkniętych suszą w 2006 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, iż brak protokołu oszacowania szkód spowodowanych suszą uniemożliwia przyznanie skarżącemu zasiłku celowego. Powołał się przy tym na § 2 i § 4 rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r. oraz § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.). Wyjaśnił, że protokoły oszacowania szkód sporządzała komisja powołana z urzędu przez Wojewodę [...], który obowiązany był przekazać te protokoły właściwym wójtom. SKO zauważyło, że w aktach sprawy brak jest protokołu komisji powołanej przez właściwego wojewodę, z którego wynikałoby, że w uprawach skarżącego wystąpiły straty spowodowane suszą. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z [...] kwietnia 2007 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że spełnia warunki do przyznania zasiłku celowego. Podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników z uwagi na powierzchnię posiadanego gospodarstwa rolnego. Składki opłaca w terminie. Z powodu suszy poniósł straty w uprawach w wysokości ok. [...]%. Stosowne oświadczenie w tym zakresie złożył sołtysowi, który przekazał je Wójtowi Gminy W.. Komisji, której obowiązkiem było sporządzenie protokołu oszacowania skutków suszy, zarzucił niedopełnienie nałożonych na nią obowiązków, gdyż nie oszacowała skutków suszy w jego gospodarstwie rolnym. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Zauważyło przy tym, że organ I instancji nie badał wysokości strat poniesionych przez skarżącego w związku z suszą, gdyż nie posiada stosownych uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 – 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."). I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. W niniejszej sprawie kontrolą Sądu została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy W., odmawiającą skarżącemu przyznania prawa do zasiłku w celu złagodzenia skutków suszy. Podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia organów administracji publicznej, iż w przypadku skarżącego nie został sporządzony protokół oszacowania skutków suszy przez właściwą komisję, powołaną przez Wojewodę [...] na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.). Konieczność sporządzenia takiego protokołu, w celu oszacowania wielkości strat poniesionych związku z suszą, wynika zaś z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r. Z tej przyczyny należało, zdaniem organów, odmówić skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Organy nie wyjaśniły jednak, z jakich względów w gospodarstwie rolnym skarżącego nie zostały oszacowane skutki suszy przez komisję powołaną w tym celu z urzędu przez Wojewodę [...]. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających działalność tej komisji. Organy nie wyjaśniły, czy komisja sporządzała protokół na podstawie oględzin gospodarstw rolnych, w związku ze złożonymi przez posiadaczy tych gospodarstw wnioskami, czy też działała z urzędu, bez koniecznej inicjatywy ze strony rolników. Nie wyjaśniły również, na jakiej ewentualnie podstawie nałożony został na poszkodowanych w wyniku wystąpienia suszy, obowiązek wystąpienia do właściwych organów z wnioskiem o sporządzenie stosownego protokołu, który zgodnie z § 6 rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r., powinien zostać przekazany przez właściwego wojewodę właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast). Nie wyjaśniły, czy stosowne zawiadomienie o takim obowiązku zostało skarżącemu prawidłowo doręczone (czy został on o tym obowiązku prawidłowo powiadomiony). W aktach administracyjnych brak jest dowodów potwierdzających podjęcie przez organ I instancji działań, o których mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r. Brak jest dowodów na to, że organy administracji publicznej podjęły stosowne działania w celu wyjaśnienia, na jakich zasadach działały komisje powołane przez właściwego wojewodę w celu oszacowania skutków suszy. Organy nie dokonały zatem stosownych ustaleń faktycznych w celu realizacji dyspozycji wskazanych w przepisach § 2 pkt 2, § 4 ust. 2 i § 6 ust. 3 rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r. Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie to nie obowiązywało (nie zostało nawet wydane) w dniu, w którym komisja rozpoczęła swoje prace na terenie podlegającym właściwości Wójta Gminy W.. W związku z powyższym należało uchylić zarówno zaskarżoną, jak też poprzedzającą ją decyzję, jako naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Organy arbitralnie przyjęły bowiem, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego pomimo tego, iż nie wykazały, że to z powodu braku stosownej inicjatywy z jego strony wystąpiły braki, uniemożliwiające oszacowanie skutków suszy w jego gospodarstwie rolnym. Nie podjęły wystarczających działań w celu wyjaśnienia, z jakich przyczyn stosowny protokół nie został sporządzony bądź też protokół ten nie zawiera ustaleń dotyczących skutków suszy w gospodarstwie rolnym skarżącego. Organy nie kwestionują przy tym oświadczenia skarżącego, że prowadzone przez niego gospodarstwo rolne zostało dotknięte klęską suszy w stopniu uzasadniającym przyznanie zasiłku celowego zgodnie z jego wnioskiem. Zdaniem Sądu, organy nie dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłowe zastosowanie § 2 pkt 2 rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r. Obciążyły skarżącego konsekwencjami wskazanych braków, choć nie wykazały, że na skarżącym spoczywały obowiązki, którym uchybienie stanowić może podstawę do odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie przepisów rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r. Nie wskazały również podstaw prawnych uzasadniających wniosek, że obowiązkiem skarżącego było podjęcie inicjatywy w celu sporządzenia protokołu oszacowania szkód również w jego gospodarstwie rolnym. Nie mogły zatem oczekiwać, że przekonają skarżącego o zasadności swoich rozstrzygnięć. Nie zapewniły również stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, pozbawiając ją możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Organy nie przeprowadziły zatem postępowania administracyjnego w sposób zgodny z podstawowymi zasadami wskazanymi w art. 7 – 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ich rozstrzygnięcia uznać należy w tej sytuacji za dowolne. Odstąpienie przez organy administracji publicznej od realizacji obowiązków nałożonych nań z mocy art. 10 § 1 K.p.a. mogło mieć wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione, a tym samym zasadność oparcia na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu – zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. – podstawę rozstrzygnięcia, brak jest informacji o zapoznaniu strony skarżącej z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że organy naruszyły jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że uchylając decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2006 r., SKO wskazało na konieczność usunięcia wymienionych braków, które nie zostały jednak przez Wójta Gminy W. usunięte, gdyż w aktach sprawy brak jest dowodów na to, że organ ten podjął stosowne działania w celu realizacji obowiązków wynikających z art. 6 – 7, art. 10 § 1 i art. 77 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie do uzupełnienia materiału dowodowego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopiero wówczas, gdy ustali w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, w tym konieczność spełnienia przez skarżącego określonych obowiązków dotyczących oszacowania przez komisję szkód w jego gospodarstwie rolnym, będzie mógł dokonywać wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów materialnoprawnych, w zgodzie z zasadami wykładni prawa. Obowiązany będzie wówczas wyczerpująco wyjaśnić skarżącemu, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydał swoje rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne w państwie prawa jest nakładanie na obywatela takich obowiązków, których obiektywnie rzecz biorąc nie może on spełnić (przykładowo z powodu wejścia w życie przepisu nakładającego określony obowiązek po upływie czasu, w którym obowiązek ten obywatel powinien spełnić). Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135, art. 152 oraz art. 210 § 1 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.