II SA/Bk 40/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. przyznaje adwokatowi K. Z. P. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 326,80 (trzysta dwadzieścia sześć złoty osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżoną decyzją, wydaną dnia [...] listopada 2006r., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa oraz art. 88 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. nr 64, poz. 593 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania pani A. S. N. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. dnia [...] września 2006r. znak: [...] dotyczącej odmowy przyznania pani A. S. N. pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy na kontynuowanie nauki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Wnioskiem z 12 sierpnia 2006r. zainteresowana wystąpiła o przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i na kontynuowanie nauki, wskazując przepisy art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 90 ust. 1 oraz art. 154 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej jako podstawę prawną przyznania wnioskowanych świadczeń. Jednocześnie zainteresowana powołała się na postanowienie Sądu Okręgowego w B. II Wydziału Cywilnego Odwoławczego z dnia 17 marca 2006r. sygn. akt [...], w którym w stosunku do jej osoby odmówiono ustanowienia rodziny zastępczej z uwagi na uzyskanie pełnoletności, czym – jak sama podnosi- pozbawiono ją wszelkich możliwych świadczeń dla dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Organ I instancji odmówił pani A. S. N. przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. W odwołaniu zainteresowana podniosła, iż wydana decyzja jest rażąco sprzeczna z podstawowymi celami ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca podniosła również, iż organ I instancji nie stwierdził, że nie spełnia ona podstawowych kryteriów do korzystania ze środków pomocy społecznej. Organ odwoławczy, po przytoczeniu treści przepisów art. 88 ust. 1-3 oraz ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zważył co następuje: W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd Okręgowy w B. Wydział II Cywilny Odwoławczy, postanowieniem z dnia 17 marca 2006r, sygn.akt [...], zmienił w punkcie V postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 7 grudnia 2005r. sygn.akt [...] i ustanowił panią A. I. rodziną zastępczą dla małoletnich B. K. .N., S. A. N. i K. M. N. oraz oddalił apelację w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wskazano, iż w stosunku do pani A. S. N. sąd nie mógł ustanowić rodziny zastępczej w osobie pani A. I. z uwagi na uzyskanie przez panią A. S. pełnoletności w dniu orzekania merytorycznego przez Sąd II instancji. Skoro więc w odniesieniu do osoby skarżącej nie doszło do ustanowienia rodziny zastępczej i nie została ona umieszczona w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądu, jak tego wymagają wyżej przytoczone przepisy prawa, brak było podstaw do objęcia jej wnioskowanymi formami pomocy. Brak jednej z ustawowych przesłanek, a mianowicie umieszczenia w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądu powoduje, iż podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące wyrównania krzywdy wyrządzonej przez sądy i organ l instancji nie mogły być uwzględnione przez Kolegium przy rozpatrywaniu sprawy, a tym bardziej nie mogły stanowić podstawy do przyznania wnioskowanej pomocy. Organy administracji są związane przepisami obowiązującego prawa. Przepisy prawa nie pozwalają na dokonywanie oceny przez organy administracji słuszności rozstrzygnięcia sądowego, ani tym bardziej na nierespektowanie takiego orzeczenia, czy też jego zmianę. Rola organów administracji w takich przypadkach ogranicza się wyłącznie do wykonania orzeczenia sądowego i jedynie sąd jest właściwy do zmiany własnego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy został stwierdzony brak jednej z przesłanek koniecznych do przyznania wnioskowanej pomocy nie można wydać decyzji o jej przyznaniu, gdyż pozostawałaby ona w sprzeczności z prawem. Należy także zauważyć, iż przywołane w odwołaniu regulacje prawne, zostały zawarte w przepisach ogólnych ustawy i określają cele oraz zadania organów pomocy społecznej. Nie są to zatem kryteria, które winna spełniać osoba ubiegająca się o pomoc pieniężną na usamodzielnienie i pomoc na kontynuowanie nauki. Nie mogą więc być wyłączną podstawą do przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej. Wobec powyższego zarzut dotyczący ich spełnienia bądź nie spełnienia przez skarżącą nie ma znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie konkretnej formy pomocy. W odniesieniu do pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i kontynuowanie nauki kryteria zostały zawarte w wyżej przytoczonym art. 88 ustawy, który określając zakres podmiotowy uprawnionych do tych form pomocy nie przewiduje objęciem nią innych osób, niż wymienione w tym przepisie. Niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka natomiast stronie drogi do ubiegania się o pomoc pieniężną ze środków pomocy społecznej na zasadach ogólnych w formie np. zasiłku celowego i okresowego, o czym skarżąca była informowana przez organ prowadzący postępowanie w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Działanie organu odwoławczego polega między innymi na sprawdzeniu, czy organ l instancji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym ,a dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. W ocenie Kolegium stanowisko organu l instancji znajduje oparcie z zgromadzonym materiale dowodowym, a prowadzący postępowanie organ odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy nie naruszył obowiązujących przepisów prawa. W skardze do Sądu administracyjnego A. S. N. wniosła o uchylenie decyzji odmownej i przyznanie jej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie się i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Skarżąca zarzuca naruszenie wielu przepisów postępowania (art. 16 §2, art. 61 §2 i art. 7, 8, 9 Kpa, a szczególnie art. 12 §1 i art. 34 §1 Kpa w związku z art. 58, 59, 80 i 81 Kpa) nie precyzując wszakże na czym w istocie polega naruszenie tych przepisów w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją będącą przedmiotem skargi. Nadto skarżąca zarzuca naruszenie przepisów art. 2, 3 i 5, a szczególnie art. 72 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej " poprzez nie uświadomienie mnie i nie podjęcie z urzędu czynności zmierzających do podpisania umowy cywilnoprawnej przez właściwego starostę a moją ciotką i faktycznym wówczas jedynym moim opiekunem A. I. na umieszczenie mnie i mego rodzeństwa u niej, w rodzinie zastępczej, do czasu orzeczenia sądu w tej sprawie". Dodatkowo, powołując się na art. 32, art. 33 ust. 2, art. 67 ust. 2, art. 70 ust. 1 i 4 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podnosi, że zaniedbania i niedopełnienie obowiązków przez organy administracji w sposób oczywisty naruszyły zagwarantowane tym aktem jej prawa konstytucyjne. W ocenie skarżącej powyższe obowiązki oraz bezzwłoczne ustanowienie przez sąd właściwego przedstawiciela ustawowego w sposób oczywisty spoczywały na organach administracji samorządowej, ponieważ do czasu uzyskania przez skarżącą pełnoletności, ani ona ani nikt z rodzeństwa nie posiadał zdolności do czynności prawnych i procesowych. W związku z tym skarżąca wnioskuje o przywrócenie terminu i możliwości do podpisania umowy o rodzinę zastępczą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, iż brak jednej z ustawowych przesłanek, a mianowicie umieszczenia w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądowego, powoduje niemożność udzielenia wnioskowanej pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, iż wbrew przekonaniu skarżącej ustanowienie rodziny zastępczej i przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie, czy kontynuowanie nauki należy do właściwości różnych organów, toczy się w odrębnych postępowaniach, z udziałem innych stron postępowania. Ustanowienie rodziny zastępczej następuje w drodze postępowania sądowego, zaś przyznanie pomocy na usamodzielnienie i kontynuowanie nauki rozstrzygane jest decyzja administracyjną. Odrębność obu tych trybów powoduje, iż kolegium nie jest właściwe do zajęcia stanowiska i odniesienia się od zarzutów dotyczących kwestii ustanowienia rodziny zastępczej. W sprawach o ustanowienie rodziny zastępczej wszelkie spory, bądź naruszenia (w tym i zaniechanie zawarcia przez organ wcześniejszej umowy cywilnoprawnej ) należą do drogi postępowania sądowego i Kolegium nie jest uprawnione do ich rozstrzygania, bądź oceny. Kolegium nie jest także organem właściwym do zajęcia stanowiska w zakresie skargi na działalność Starosty. Zgodnie z art. 229 pkt 4 Kpa organem właściwym w niniejszym zakresie jest rada powiatu. Z uwagi na to, iż zawarte w skardze zarzuty dotyczą właśnie tych kwestii i wykraczają poza ramy postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wnosząc oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona. Zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie chodzi o to, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] września 2006r. znak: [...] dotyczącej odmowy przyznania pani A. S. N. pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy na kontynuowanie nauki, nie zwrócił uwagi, iż w aktach administracyjnych organu I instancji znajdują się nadto 2 egzemplarze ( k.32 oraz k.44) decyzji o identycznym rozstrzygnięciu i identycznym uzasadnieniu, wydane wszakże dnia [...] września 2006r. przez Kierownika Zespołu Pracowników Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. W tej drugiej (a pierwszej chronologicznie) decyzji brak jest jedynie pouczenia o trybie wnoszenia odwołania. Nie ulega wszakże wątpliwości okoliczność, iż mamy do czynienia z dwiema decyzjami organu I instancji dotyczącymi tej samej osoby i sprawy. Relacji pomiędzy tymi decyzjami organ odwoławczy nie wyjaśnił, co prowadziło, po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy do funkcjonowania w obrocie prawnym dwu decyzji ostatecznych, wydanych w tej samej sprawie. Taki stan rzeczy nie jest z pewnością zgodny z wyrażoną art. 8 Kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli, która obliguje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Dlatego też zaskarżona decyzja została uchylona, aby organ odwoławczy wyjaśnił relację pomiędzy wyżej opisanymi decyzjami. W uzasadnieniu organu odwoławczego znalazła się konstatacja następującej treści: "Organy administracji są związane przepisami obowiązującego prawa. Przepisy prawa nie pozwalają na dokonywanie oceny przez organy administracji słuszności rozstrzygnięcia sądowego, ani tym bardziej na nierespektowanie takiego orzeczenia, czy też jego zmianę. Rola organów administracji w takich przypadkach ogranicza się wyłącznie do wykonania orzeczenia sądowego i jedynie sąd jest właściwy do zmiany własnego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy został stwierdzony brak jednej z przesłanek koniecznych do przyznania wnioskowanej pomocy nie można wydać decyzji o jej przyznaniu, gdyż pozostawałaby ona w sprzeczności z prawem". Przedstawione stanowisko uznać należy za zasadne na gruncie wykładni gramatycznej przepisu art. 88 ustawy o pomocy społecznej, albowiem skarżąca nie została umieszczona w rodzinie zastępczej na podstawie formalnego orzeczenia sądu. Wykładnia gramatyczna jest podstawowym i stosowanym w pierwszej kolejności rodzajem wykładni. Nie wyklucza to jednak możliwości, a nawet potrzeby sięgnięcia do innych metod wykładni, szczególnie w sytuacji, gdy wnioski wypływające z wykładni gramatycznej okazują się rażąco niesprawiedliwe dla osób uprawnionych, w tym przypadku – dla skarżącej. W rozpoznawanej sprawie mamy rzeczywiście do czynienia ze szczególnym zbiegiem okoliczności, przedstawionych szczegółowo w pismach procesowych zainteresowanej. Na skutek śmierci matki i w sytuacji pozbawienia wolności ojca, skarżąca znalazła się faktycznie, wraz z pozostałym rodzeństwem, w rodzinie zastępczej swojej ciotki; formalnie ustanowienie rodziny zastępczej nie objęło jednak skarżącej ponieważ postanowienie Sądu II instancji, po przeszło rocznym postępowaniu sądowym, wydane zostało trzy dni po uzyskaniu pełnoletności przez A. S. N. W takiej sytuacji pozbawienie skarżącej, kontynuującej naukę w szkole średniej, świadczeń pieniężnych, na kontynuowanie nauki, czy na usamodzielnienie, uznać należy nie tylko za krzywdzące, ale po prostu za niezgodne z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy uchwalającego ustawę o pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej jest, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy, umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Również przepis art. 2 ust. 1 akcentuje te cele, wysuwając na czoło zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin. W świetle przytoczonych celów instytucji pomocy społecznej, wydaje się, iż wykładnia celowościowa przepisu art. 88 ustawy pozwala lepiej odczytać intencje ustawodawcy. Z przepisu art. 88 ust. 1 ustawy wynika, iż osoba, która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie, w tym także pomocą pieniężna na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki. Na mocy ust. 2 art. 88, pomoc przysługuje osobie usamodzielnionej, w przypadku, gdy umieszczenie w rodzenie zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu. Warunkiem udzielenia pomocy jest zatem uprzednia, autorytatywna wypowiedź Sądu – w formie orzeczenia - potwierdzająca, że zachodzą przesłanki do umieszczenia w rodzinie zastępczej. W niniejszej sprawie, pismo o ustanowienie rodziny zastępczej dla małoletnich A. S., B. K., S. A. i K. M. N., wniosła ich ciotka – A. I. dnia 2 marca 2005r.; wniosek o ustanowienie rodziny zastępczej został oddalony postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2005r. sygn. akt [...]. Po rozpoznaniu apelacji A. I. od tego postanowienia, Sąd Okręgowy w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. sygn. akt [...] zmienił zaskarżone postanowienie w punkcie V i ustanowił A. I. rodziną zastępczą dla małoletnich B. K., S. A. i K. M. N., w pozostałym zakresie apelację oddalił. W uzasadnieniu Sąd Okręgowy stwierdził, że w jego ocenie Sąd I instancji błędnie przyjął, iż brak jest podstaw do ustanowienia A. I. rodziną zastępczą dla małoletnich dzieci, w tym A. S. Jednakże w stosunku do A. S. N., Sąd nie mógł ustanowić jej rodziny zastępczej w osobie A. I. z uwagi na uzyskanie przez to dziecko pełnoletności w dniu orzekania merytorycznego przez Sąd II instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, iż skarżąca co najmniej przez rok przed uzyskaniem pełnoletności, przebywała, wraz ze swoim rodzeństwem, w faktycznej rodzinie zastępczej prowadzonej przez jej prawnego opiekuna - ciotkę. Z przyczyn niezależnych od skarżącej, ani od jej opiekuna prawnego, Sąd potwierdzając w uzasadnieniu istnienie podstaw do ustanowienia rodziny zastępczej, nie zdołał tego uczynić w formie postanowienia, ze względu na uzyskanie przez skarżącą pełnoletności w dniu orzekania merytorycznego przez Sąd II instancji. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, opieszałość sądu powszechnego w wydaniu rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie ustanowienia rodziny zastępczej, spowodowana okolicznościami, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie może obciążać osoby uprawnionej skutkami w postaci pozbawienia jej w ogóle możliwości uzyskania świadczeń z zakresu pomocy społecznej przewidzianych przepisem art. 88 §1 ustawy o pomocy społecznej. Spełnienie warunku określonego w przepisie art. 88 §2 winno być interpretowane elastycznie, funkcjonalnie. Warunek określony w art. 88 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, o umieszczeniu w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądu, należy uznać za spełniony także wówczas, gdy kwestia umieszczenia w takiej rodzinie była przedmiotem postępowania sądowego, w którym sąd, mimo przeszkód do wydania formalnego orzeczenia, potwierdził w uzasadnieniu spełnienie przesłanek do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Taka wykładnia zdaniem składu orzekającego – jest zgodna z celem instytucji pomocy społecznej, jakim jest pomoc na usamodzielnienie i na kontynuowanie nauki. Zastosowanie wykładni celowościowej powinien rozważyć organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uchylenia decyzji było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku ( art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy ( art. 250 w zw. z art. 210§1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).