I OSK 1771/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA : Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 835/07 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 835/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze. zm.), oraz art. 104 k.p.a., orzekł o skierowaniu J. C. na egzamin sprawdzający kwalifikacje z zakresu prawa jazdy kategorii B, określając termin egzaminu na [...] lutego 2007 r. Organ wskazał, iż w dniu [...] sierpnia 2006 r. J. C. zwróciła się o wtórnik prawa jazdy, wydanego w dniu [...] lipca 1988 r., z powodu zmiany danych. Zgodnie jednak z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.), prawa jazdy wydane w okresie od 1 stycznia 1984 r. do 30 kwietnia 1993 r. podlegały wymianie w ostatecznym terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r., tracąc, zgodnie z § 7 tego rozporządzenia, ważność po tej dacie. Organ uznał, iż w tej sytuacji J. C. nie powinna od dnia 30 kwietnia 2005 r. korzystać z uprawnień prawa jazdy, a zatem istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jej kwalifikacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania J. C., decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty złożenia egzaminu i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż określiło termin przystąpienia do egzaminu na dwa miesiące od daty otrzymania decyzji, a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał ponadto, iż sprawa dotyczy skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a nie odmowy wydania wtórnika prawa jazdy. Na tę decyzję J. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 835/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r., wskazał, że uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności orzeczenia następuje w wypadku ustalenia, iż zaskarżony akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa, które to naruszenie jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Sąd wskazał, że J. C. z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy zwróciła się w sierpniu 2006 r., przy czym wniosek ten został złożony nie z powodu nałożonego przez prawo obowiązku, a z powodu zmiany danych. Tak więc, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że skarżąca wykazała się nieznajomością przepisów teoretycznych dotyczących ruchu drogowego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, iż kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlegają osoby posiadające uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowane decyzją starosty w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji, przy czym sformułowanie "podlegają" oznacza, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego, lecz mają charakter rozstrzygnięcia związanego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik J. C., radca prawny W. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: a) art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż po stronie skarżącej zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do jej kwalifikacji, a tym samym zaistniały podstawy do zastosowania kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji oraz uznanie przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowego rozumowania przyjętego przez organ administracji, jakoby uzasadnieniem powyższego był fakt, iż prawo jazdy skarżącej straciło ważność 1 maja 2005r., a więc była ona pozbawiona prawa prowadzenia pojazdów mechanicznych przez okres dłuższy niż rok; b) art. 150 ust 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz niewłaściwe zastosowanie § 7 w związku z § 6 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640) w związku z art. 150 ust. 1 Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż prawo jazdy skarżącej utraciło ważność wskutek upływu terminu zakreślonego przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy, mimo, iż rozporządzenie to zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, a co za tym idzie nie stanowi ono powszechnie obowiązującego prawa. Uznana zaś przez Sąd pierwszej instancji wskazana okoliczność stanowiła przesłankę wydania decyzji przez organ administracyjny. W konsekwencji Sąd uznał błędnie, iż "Skarżąca zlekceważyła określone normy prawne (..)" a co za tym idzie "Skarżąca wykazała się nieznajomością przepisów teoretycznych" - naruszenie polega więc na zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia; c) art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. 2002 r. Nr 69 poz. 640 ze zm.), poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ administracyjny był uprawniony do weryfikacji uprawnień skarżącej w sytuacji, w której zwróciła się ona z wnioskiem o wymianę prawa jazdy, podczas, gdy powołane przepisy nie pozwalają na weryfikację uprawnień, które skarżąca nabyła po zdaniu egzaminu i które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu prawa jazdy. 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez przyjęcie przez Sąd, iż wojewódzki sąd administracyjny orzeka w systemie pełnego związania granicami środka odwoławczego i orzekania przez sąd jedynie w granicach wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas, gdy art. 134 § 1 wskazanej ustawy statuuje zasadę niezwiązania sądu granicami skargi. Orzekanie przez Sąd w trybie pełnego związania skargą skarżącej miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd zbadał jedynie przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji zamiast zbadać przesłanki jej legalności oraz przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji; b) art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji do skargi skarżącej, podczas gdy Sąd nie był związany wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, a poza tym naruszenie § 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez pominięcie rażącego naruszenia prawa jakim były obarczone decyzje administracyjne wydane w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa powinno prowadzić do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji; c) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez brak poprzedzenia decyzji postępowaniem dowodowym. Zbadanie przez Sąd naruszeń przez organ administracyjny wskazanych przepisów wpływało na wynik sprawy, gdyż Sąd powinien w pierwszej kolejności zbadać podstawy merytoryczne decyzji (fakt utraty kwalifikacji przez skarżącą), oraz fakt przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie przez organ administracyjny. Zbadanie przez Sąd tych okoliczności powinno prowadzić do stwierdzenia, iż postępowanie administracyjne obarczone było brakami skutkującymi uchyleniem decyzji wydanych w sprawie; d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracyjnego mającej formę decyzji z dnia [...] marca 2007r. i decyzji z dnia [...] grudnia 2006r., w szczególności poprzez brak zbadania przesłanek materialnoprawnych decyzji, tj. zbadania, czy organ administracyjny działał w zgodzie z przepisem materialnym, oraz, czy przesłanki zastosowania danej normy prawnej istniały w momencie wydawania decyzji – co w sytuacji skarżącej sprowadza się do oceny przez Sąd faktycznego istnienia przesłanki pozwalającej organowi administracji do skierowania skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Dokonanie badania legalności miałoby wpływ na wynik sprawy, gdyż działanie organu administracyjnego w sprawie obarczone było błędami, które powinny być stwierdzone w kontroli sądowoadministracyjnej skutkującej uchyleniem decyzji lub stwierdzeniem ich wydania z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, co tak naprawdę było podstawą merytoryczną skierowania skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W ocenie skarżącej, fakt, iż nie wymieniła ona dokumentu starego prawa jazdy nie przesądza o tym, iż zaszły uzasadnione podejrzenia co do jej kwalifikacji. Podkreślono, że skarżąca w dniu, w którym zgłosiła wniosek o wydanie jej nowego prawa jazdy z uwagi na zmianę adresu, posiadała ważne prawo jazdy, które dokumentowało jej uprawnienie do kierowania pojazdem. J. C. podniosła ponadto, że § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002r., który stwierdzał, iż prawa jazdy nie wymienione w terminach określonych w § 6 straciły ważność, był wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej i nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie autora skargi kasacyjnej zatem, Sąd nie dokonał zbadania zgodności rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany praw jazdy z Konstytucją. Skarżąca wskazała, że Sąd powinien zbadać legalność decyzji organu administracyjnego niezależnie od tego, czy naruszenia prawa materialnego miały charakter rażący, czy też nie, bowiem Sąd nie był związany wnioskami skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie granicami sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podkreślić jednak należy, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, str. 291). W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Sąd ograniczył się do rozważenia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o co wnioskowała skarżąca, a powinien dokładnie zbadać legalność decyzji organu administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choć powinien, to uznać należy, że rozstrzygnięcie nie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne ustalenia organów administracyjnych, co doprowadziło w konsekwencji do oddalenia skargi. Odnośnie naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Oznacza to, że w każdym przypadku, kiedy właściwy w sprawie organ administracji publicznej uzyska informację mogącą nasuwać zastrzeżenia co do kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem lub pojazdami określonymi w prawie jazdy, może tę osobę skierować na badania kontrolne w celu sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że fakt, iż skarżąca nie wymieniła dokumentu starego prawa jazdy na nowy, nie przesądza o tym, że zaszły uzasadnione podejrzenia co do jej kwalifikacji, a więc, że zaistniała przesłanka określona w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie przedstawiono bowiem żadnego dowodu na okoliczność, że skarżąca nie posiada kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. Podejrzenie takie nie byłoby właściwe nawet w sytuacji, gdyby skarżąca zlekceważyła obowiązek, o którym mowa w art. 150 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym, bowiem nie dokonuje się sprawdzenia, czy posiadacz prawa jazdy faktycznie prowadzi pojazd, czy też prawo jazdy jedynie posiada. Wskazać bowiem należy, że ustawa prawo o ruchu drogowym nie przewiduje, iż prawo jazdy wymienione po terminie jest nieważne, a więc nie mógł tego również zrobić wydany na jej podstawie akt wykonawczy. Zauważyć w tym miejscu należy, że gdyby przyjąć, iż przepisy o wymianie praw jazdy stanowią podstawę prawną do weryfikacji uprawnień kierowców, to trzeba byłoby konsekwentnie uznać, że podstawę prawną do cofnięcia uprawnień nabytych z decyzji ostatecznej mogą stanowić przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Stanowisko to jest jednak nie do przyjęcia ze względu na reguły wykładni systemowej, ponieważ stosownie do obowiązującej w Polsce zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, o czym stanowi art. 16 § 1 zdanie 2 K.p.a. W związku z przedstawionymi wyżej wywodami oraz w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 150 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym, zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.