II SA/Wa 594/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Agnieszka Miernik, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2006 r. S. K. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie emerytury w drodze wyjątku na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania S. K. emerytury specjalnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy, o ile w sprawie występują też inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w określonej dziedzinie lub szczególne zdarzenie losowe. Zdaniem organu, okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku oraz nadesłanych dokumentów nie uzasadniały przyznania S. K. emerytury specjalnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu podano, iż przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym wniosek jest rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności uzasadniających potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Jednakże, zdaniem organu, poczynione w sprawie ustalenia nie wskazują na jej szczególny charakter. Z ustaleń tych wynika, że S. K., lat 60, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną, emerytką. Zajmuje pokój z kuchnią, natomiast źródłem utrzymania rodziny jest zasiłek przedemerytalny wnioskodawcy w wysokości 558 zł oraz emerytura żony w kwocie 834 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 1392 zł netto miesięcznie, a koszt utrzymania mieszkania 343 zł (czynsz, energia elektryczna), zaś wydatki na zakup leków około 100 zł. Organ wskazał także, że z nadesłanych dokumentów nie wynika, aby wnioskodawca był obecnie osobą niezdolną do pracy ze względu na wiek lub stan zdrowia. Pozostaje on na zasiłku przedemerytalnym po rozwiązaniu umowy o pracę z przyczyn dotyczących zakładu pracy, ponieważ ma wystarczająco długi staż pracy, uprawniający do tego zasiłku. W ocenie organu, nie zostały nadesłane żadne dokumenty świadczące o szczególnych dokonaniach S. K. w działalności związkowej lub opozycyjnej. Nie wynika także, aby zainteresowany został poddany z tytułu tej działalności jakimkolwiek szczególnym represjom lub szykanom. Wnioskodawca nie wskazał ani też nie udokumentował, aby pomiędzy prowadzoną działalnością a obecną sytuacją bytową istniał związek przyczynowy. Obecnie nie jest osobą niezdolną do pracy ani z uwagi na wiek, ani stan zdrowia, natomiast niskie dochody nie uzasadniają przyznania świadczenia w szczególnym trybie, gdyż nie jest to świadczenie o charakterze socjalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. zakwestionował powyższą decyzję i wniósł o przyznanie emerytury specjalnej w drodze wyjątku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przywołana wyżej zasada oznacza, że sąd administracyjny nie przyznaje dochodzonego świadczenia, a jedynie dokonuje kontroli decyzji administracyjnej pod kątem jej zgodności z prawem, zwłaszcza w zakresie dochowania reguł postępowania administracyjnego przy podejmowaniu decyzji oraz czy organ rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), upoważniający Prezesa Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, do przyznania emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przepis ten nie określa przesłanek przyznania świadczenia, decyzje w tych sprawach podejmowane przez Prezesa Rady Ministrów mają charakter uznaniowy, co powoduje, iż ich kontrola sądowa jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpująco zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00). Wskazać zatem należy, że art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie którego Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie, ma charakter wyjątkowy w tym sensie, iż znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest przerzucenie na organy władzy wykonawczej obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo, w niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów, dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie świadczenia specjalnego. Oznacza to, iż ustawodawca pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o rentę czy emeryturę na zasadach szczególnych nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, temu uprawnionemu organowi. Po stwierdzeniu zatem, iż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, Sąd nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 82 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ zbadał wszystkie aspekty sprawy, zwłaszcza sytuację bytową i szczególne okoliczności wskazane przez wnioskodawcę, uzasadniające w jego ocenie przyznanie świadczenia. W sprawie, Prezes Rady Ministrów wyjaśnił w sposób wyczerpujący powody podjęcia decyzji odmownej oraz wskazał na materiał dowodowy jako podstawę rozstrzygnięcia. Decyzja została prawidłowo uzasadniona i zdaniem Sądu, organ nie podjął jej w sposób dowolny. Także przeprowadzone postępowanie administracyjne nie zawiera uchybień, które skutkowałyby uchyleniem decyzji. Jak już wyżej podano, w toku przeprowadzonego postępowania ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy i prawidłowo przyjęto, iż trudna sytuacja bytowa nie może być jedyną przesłanką przyznania świadczenia specjalnego. Dokonując wykładni "szczególnie uzasadnionego przypadku", orzecznictwo łączy znaczenie użytego określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi, które w przedmiotowej sprawie nie występują. Wskazać ponadto należy, że na temat rent specjalnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na pytanie prawne postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu o sygnaturze akt P 38/05 z dnia 17 października 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne także w znaczeniu niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności." Dlatego też zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że skarżący nie wykazał, ażeby jego zasługi, na które się powołuje, można było uznać za wybitne i mogące stanowić podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Ponadto zgodnie z przepisem art. 82 powołanej ustawy świadczenie to może być przyznawane w sytuacji zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. Również co do tego warunku zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że skarżący nie wykazał zaistnienia takich szczególnych okoliczności losowych. Trzeba także podkreślić, że świadczenia specjalne nie stanowią żadnego odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia i represje, na co powołuje się skarżący w pismach. Skoro zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem skargę, jako nieuzasadnioną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. ----------------------- 4