II OSK 1293/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 9/05 w sprawie ze skargi M. Spółka z o.o. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy R. nr [...] w W. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] września 2004r. nr [...]. 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz M. Spółka z o.o. w W. kwotę 1045 ( jeden tysiąc czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r., II SA/Wr 9/05 oddalił skargę M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy R. w W. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał skarżącej Spółce usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy R. w W. poprzez przebudowanie koron kominów oraz wymianę ław kominowych w terminie do 30 października 2004 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wady elementów budynku nie gwarantują spełnienia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku złożenia przez skarżącą Spółkę odwołania organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków wyznaczając nowy termin do dnia 30 grudnia 2004 r., a w pozostałej części utrzymał tą decyzję w mocy. W uzasadnieniu, powołując się na art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, że organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie stosownych robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązki w tym zakresie spoczywają na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Opierając się na art. 184 i art. 185 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz treści umowy o administrowanie z dnia 22 sierpnia 2002 r. zawartej pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową, a M. Spółka z o.o. w W., stwierdził, że obowiązki nałożone decyzją organu I instancji mieszczą się w zakresie zarządu sprawowanego przez odwołującą się Spółkę. W skardze na tą decyzję Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, gdyż nie jest właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu ustawy o własności lokali, a więc zarządcą, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1 tej ustawy, ani też nie sprawuje zarządzania, o którym mowa w art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółka nie pełni roli zarządcy, gdyż właściciele we wspólnocie podejmują uchwałę o wyborze zarządu, a jego członkiem może być włącznie osoba fizyczna. Spółka podjęła się zarządu rozumianego jako administrowanie - zarządzanie nieruchomością wspólną zgodnie z art. 22 ustawy o własności lokali, a nie jest to umowa, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Adresatem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji winna być Wspólnota Mieszkaniowa właścicieli lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że adresatem decyzji przewidzianych w rozdz. 6 Prawa budowlanego, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, a więc również decyzji wydanych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych. Pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości przy R. w W., a M. Sp. z o.o. w W. została zawarta umowa o administrowanie. Zgodnie z jej § 3 do obowiązków Zarządcy należy m.in. bieżąca konserwacja nieruchomości wspólnej, a w szczególności dokonywanie napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń technicznych umożliwiających właścicielom lokali korzystanie z oświetlenia i ogrzewania, gazu i innych urządzeń, usuwanie skutków awarii w zakresie uzgodnionym ze Wspólnotą, a także zapewnienie warunków technicznych dla dostawy energii elektrycznej, cieplnej, wody i gazu oraz odprowadzania ścieków. Stosownie do § 11 tej umowy Zarządca uprawniony jest m.in. do zawierania w imieniu i na rzecz Wspólnoty umów oraz wykonywania usług związanych z funkcjonowaniem urządzeń technicznych nieruchomości wspólnej, bieżące usuwanie awarii i ich skutków oraz wykonywanie remontów bieżących. W punkcie 10 załącznika do tej umowy stwierdzono, że do zakresu administrowania należy zlecanie w imieniu Wspólnoty przeglądów budynków w zakresie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego oraz przeglądów specjalistycznych, pomiarów i badań. W oparciu o te argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Skarżąca jest zarządcą części wspólnych przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu Prawa budowlanego, a więc mogła być adresatem decyzji wydanych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, a dotyczących wyłącznie części wspólnych budynku. W skardze kasacyjnej M. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego: a) przepisu art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakres obowiązków przekazanych skarżącej na podstawie umowy z 22 sierpnia 2002 r. odpowiada pojęciu "zarządcy obiektu budowlanego" w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas, gdy z umowy wynika jednoznacznie, że do skarżącej jako administratora należy m.in. na podstawie § 3 tej umowy bieżąca konserwacja nieruchomości, przy czym zakres robót konserwacyjnych określa zał. nr 2, z którego treści - li. K wynika, że do obowiązków skarżącej należy "okresowe czyszczenie przewodów kominowych (wentylacja) wraz z realizacją zaleceń kominiarskich", b) naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że zakres robót konserwacyjnych polegających na okresowym czyszczeniu przewodów kominowych jest tożsamy z przypadkami wskazanymi w art. 66 § 1 Prawa budowlanego; c) naruszenie dyspozycji art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego prze błędną jego wykładnię to jest wydanie zaskarżonej decyzji czyniąc jej adresatem skarżącą Spółkę, podczas, gdy adresatem tym winna być Wspólnota Mieszkaniowa. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie zgadza się z przyjętym przez Sąd I instancji założeniem, że pełni ona w stosunku do przedmiotowej nieruchomości rolę zarządcy obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. Prawidłowa analiza postanowień umowy z 22 sierpnia 2002 r. prowadzić powinna do przeciwnego wniosku. Sąd przy przyjętym przez siebie rozumieniu tej umowy dopuścił się naruszenia zasady ekwiwalentności świadczeń, skarżąca bowiem nie otrzymywałaby dodatkowego wynagrodzenia za czynności i roboty nie objęte tą umową. Do obowiązków skarżącej należało tylko dokonywanie drobnych napraw - okresowe czyszczenie przewodów kominowych (wentylacyjnych) oraz realizacja zaleceń kominiarskich - to doszło do naruszenia art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nałożone decyzjami organów administracji usunięcie nieprawidłowości - złego stanu technicznego przewodów kominowych poprzez przebudowanie koron kominów oraz wymiana ław kominowych należały do właściciela budynku - Wspólnoty Mieszkaniowej, która winna być adresatem decyzji organów obu instancji. W myśl art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca budynku jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. W przepisie tym użyto znaku alternatywy łącznej "lub". Decydujące znaczenia ma w tej sytuacji umowa między Wspólnotą, a skarżącą Spółką. Wynika z niej, że zakres robót konserwacyjnych spoczywających na Skarżącej określony w załączniku nr 2 nakłada na skarżącą jedynie "okresowe czyszczenie przewodów kominowych (wentylacyjnych) wraz z realizacją zaleceń kominiarskich" (lit. K.). Tak wiec usuwanie złego stanu technicznego budynku w rozumieniu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy do właściciela - Wspólnoty Mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.) wspólnota mieszkaniowa, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości może "nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana". Wynika więc z tego, że jest ona tzw. ułomną osobą prawną, która może brać udział w postępowaniu administracyjnym - wyrok NSA z 9 września 1998 r., IV SA 2027/96, LEX nr 47794. Trzeba więc przyjąć, że wskazany przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 29 k.p.a. i stanowi on podstawę występowania wspólnoty w charakterze strony postępowania administracyjnego. Stanowisko takie potwierdza zresztą także uchwała składu pięciu sędziów NSA z 26 listopada 2001 r. OPK 19/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 68. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Zarząd w myśl art. 21 ust. 1 tej samej ustawy kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Jednocześnie ustawa w kilku przepisach wymienia obok zarządu także zarządcę - art. 22 ust. 3 pkt 1 i 10, art. 14 pkt 5, art. 24, co jak można sądzić stało się główną przyczyną błędnej wykładni prawa dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie ustalenia strony postępowania administracyjnego. Sąd ten przyjął bowiem, ze skarżąca Spółka, z którą Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości w W. przy R. zawarł w dniu 22 sierpnia 2002 r. umowę o administrowanie, jest stroną postępowania w sprawie o nakazanie usunięcia stwierdzonych w budynku nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Z § 10 ust. 3 i § 12 ust. 1 tej umowy wynika niezbicie, że obok "zarządcy" nieruchomości występuje także jej zarząd. Nie można więc utożsamiać podmiotu, który administruje nieruchomością, z Zarządem Wspólnoty, który zgodnie z powołanym już art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali reprezentuje wspólnotę na zewnątrz. W tej sytuacji uznać należy, iż adresatem decyzji organów obu instancji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy R. w W. a nie skarżąca Spółka, będąca jedynie administratorem budynku. Adresatem obowiązków administracyjnoprawnych nałożonych decyzją administracyjną mógłby być podmiot pełniący funkcje zarządcy jedynie w sytuacji, w której pełniłby jednocześnie funkcje zarządcy i zarządu - wyrok NSA z 15 marca 2006 r., II OSK 637/05 LEX 198337. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, iż art. 61 Prawa budowlanego został błędnie zinterpretowany przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organy administracji. Zgodnie z tym przepisem właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Przepis ten odnosi się do wszystkich budynków, do których mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, a więc także budynków stanowiących własność Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Nałożenie obowiązku utrzymania i użytkowania budynku w należytym stanie na właściciela lub zarządcę budynku ma więc swoje uzasadnienie w tym, iż w budynkach należących do tych podmiotów - Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego bądź w budynkach o nieuregulowanym stanie prawnym obowiązek ten nałożony zostanie na zarządcę jako podmiot, który faktycznie i na bieżąco zajmuje się utrzymaniem budynku. W komentarzu do tego artykułu - Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa, 2006, s. 592 - trafnie stwierdzono, że z redakcji tego artykułu wynika, że obowiązek ten spoczywa w pierwszej kolejności na właścicielu obiektu budowlanego. W odniesieniu do wspólnoty mieszkaniowej oznacza to, że adresatem obowiązku, o którym mowa w tym przepisie jest wspólnota mieszkaniowa jako ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Skoro Wspólnota Mieszkaniowa w W. przy R. posiada zarząd, to adresatem obowiązków nałożonych na nią winna być ta Wspólnota reprezentowana przez swój zarząd, a nie Skarżąca Spółka, z którą zarząd wspólnoty zwarł w dniu 22 sierpnia 2002 r. umowę o administrowanie. Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, iż z załącznika nr 2 do tej umowy - lit. k wynika, iż w zakresie bieżącej konserwacji nieruchomości wspólnej powierzonej Spółce mieści się "okresowe czyszczenie przewodów kominowych (wentylacyjnych) wraz z realizacja zaleceń kominiarskich". Nałożone więc na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 roboty budowlane - przebudowanie koron kominów oraz wymiana ław kominowych - przekraczają ten zakres bieżącej konserwacji. Przy nakładaniu na adresatów obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym trzeba mieć na uwadze możliwość wyegzekwowania nałożonych obowiązków. Stosownie do § 15 umowy o administrowanie z 22 sierpnia 2002 r. umowa ta może zostać rozwiązana przez każdą ze stron na koniec okresu rozliczeniowego z zachowaniem okresu wypowiedzenia nie krótszego niż 3 miesiące. Ewentualne wypowiedzenie tej umowy przez skarżącą Spółkę, względnie Wspólnotę spowodowałoby, iż nałożony na Spółkę, w drodze zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji, obowiązek stałby się niewykonalny - art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 nr 110, poz. 998 - obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.). Tak więc i z tej przyczyny nałożenie na skarżącą Spółkę określonych w decyzjach organów administracji obowiązków nie jest zasadne. Ze względu na to, że w sprawie miało miejsce wyłącznie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tego powodu jako dotknięte wadą nieważności należy wyeliminować je z obrotu prawnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.