I SA/Wa 550/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. M. i L. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz A. M. i L. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. nakazuje zwrócić A. M. i L. M. na ich koszt kwotę 1434 (tysiąc czterysta trzydzieści cztery) złote tytułem nienależnie pobranego wpisu sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonych w W., stanowiących własność A. i L. małż. M., oznaczonych jako działki nr [...] i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa przedstawił następujący stan sprawy: W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2006 r. małż. M. wskazali na brak ustawowych przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości, gdyż cel inwestycyjny, na który miały być przeznaczone przedmiotowe działki został w pełni zrealizowany przed wydaniem tej decyzji. W toku postępowania, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej jako dowód w sprawie dopuszczono aneks do operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2006 r. i tym samym uniemożliwiono stronom ustosunkowanie się do powyższego pisma, co narusza art. 10 k.p.a. Podnieśli także, że wielokrotnie zwracali się o polubowne rozwiązanie sprawy poprzez zamianę na sąsiednią nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Budownictwa decyzją z [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nabycia nieruchomości. Pismami z [...] lipca 2004 r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K., działając w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwrócił się do A. M. i L. M. z ofertami nabycia wymienionych nieruchomości. Wojewoda [...], stosownie do art. 15 ustawy, w piśmie z dnia 9 listopada 2004 r. wyznaczył termin do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości do dnia [...] grudnia 2004 r. W dniu [...] grudnia 2004 r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wskazując, iż w trakcie realizacji inwestycji został zmieniony w części przebieg drogi głównej, stąd wniosek obejmuje jedynie działki niezbędne do zakończenia prac budowlanych zgodnie z projektem wykonawczym. Wnioskodawca wywłaszczenia poinformował także, iż właścicielom nieruchomości wyznaczono termin do zawarcia umowy notarialnej na dzień [...] grudnia 2004 r., ale oni nie stawili się u notariusza, co zostało zaprotokółowane notarialnie. Wojewoda [...] pismem z dnia 1 sierpnia 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte prawidłowo. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nakłada na organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W dniu [...] lutego 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. odbyły się takie rozprawy. Odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w oparciu o przepis art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. i sporządzony na zlecenie Wojewody [...] operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2006 r., uzupełniony w dniu [...] czerwca 2006 r. W operacie szacunkowym wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne z obszaru Gminy S. i M. w latach 2004-2005. Operat szacunkowy z [...] lutego 2006 r. odpowiada wymogom i brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, na której umożliwiono stronom zapoznanie się z operatem szacunkowym, materiał dowodowy uzupełniony został o pisemną odpowiedź autora operatu na zarzuty dotyczące wykonanej opinii oraz sporządzony w dniu [...] czerwca 2006 r. aneks do operatu. Organ pierwszej instancji pismem z 21 lipca 2006 r. powiadomił strony o przedłożeniu przez rzeczoznawcę aneksu do operatu, a następnie przy piśmie z 5 września 2006 r. przesłał ten aneks pełnomocnikowi A. i L. M. Do dnia wydania decyzji strony nie skorzystały z prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Organ wojewódzki nie naruszył zasad postępowania dowodowego i umożliwił właścicielom nieruchomości czynny udział w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym. Zarzut o braku ustawowych przesłanek wywłaszczenia z uwagi na zrealizowanie celu przed wydaniem decyzji jest niezasadny. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Dyrektora Oddziału Dróg Krajowych i Autostrad w K. z dnia 19 września 2005 r. wynika, że inwestycja w rejonie przedmiotowych działek nie została zrealizowana w pełni z uwagi na brak dostępności do tych działek. Obecnie funkcjonujące rozwiązanie ma charakter tymczasowy, stąd wniosek o wywłaszczenie jest w pełni uzasadniony. Ustawowy wymóg złożenia oferty nabycia nieruchomości wyklucza obowiązek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podejmowania rokowań o jej nabycie. Bezskutecznie podjęto próbę nabycia nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy i stwierdzić należy, iż spełniona została przesłanka warunkująca prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i L. małż. M. zarzucili decyzji Ministra Budownictwa rażące naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 13 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz jej art. 116 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., a także art. 7, 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i wnieśli o uchylenie decyzji I i II instancji. Wyrażana w trakcie całego postępowania gotowość skarżących do zawarcia umowy cywilnoprawnej zamiany nieruchomości za dopłatą z ich strony była w świetle art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszkodą do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał się z negocjacji bez podania powodu. Pierwszoplanową rolę negocjacji i rokowań zmierzających do nabycia nieruchomości, z uniknięciem wywłaszczenia, wskazywały wielokrotnie sądy administracyjne, np. w wyroku z dnia 3 marca 2005 r. sygn. OSK 1843/04. Odstąpienie od negocjacji powinno być umotywowane. Niedopuszczalność decyzji o wywłaszczeniu uzasadnia dodatkowo fakt zrealizowania w dniu wydania decyzji przedmiotowej inwestycji w postaci budowy drogi [...]. W takich okolicznościach stosunki między inwestorem a właścicielem nieruchomości kształtować się winny według zasad prawa cywilnego. Zarzut zrealizowania inwestycji został przez skarżących podniesiony w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Poprzestanie przez organ II instancji na zawartym w piśmie inwestora z 19 września 2005 r. stwierdzeniu o niepełnym zrealizowaniu inwestycji było niewystarczające. Samoistną przesłanką uchylenia decyzji o wywłaszczeniu jest również fakt poczynienie istotnych ustaleń faktycznych częściowo w oparciu o informacje uzyskane od biorącego udział w rozprawie administracyjnej K. K., właściciela spółki zatrudniającej biegłego rzeczoznawcę W. P., który sporządził operat szacunkowy. Pomimo oprotestowania tego faktu przez skarżących organ I instancji w dniu [...] czerwca 2006 r. dopuścił do udziału w rozprawie K. K., choć nie posiadał on uprawnień w zakresie rzeczoznawstwa majątkowego. Kwestii tej organ drugiej instancji nie wyjaśnił, mimo zgłoszonego zarzutu. Obie decyzje podlegać powinny uchyleniu także z uwagi na to, że pozostają w zasadniczej wewnętrznej sprzeczności co do przyjęcia i wskazania podstaw prawnych wywłaszczenia. Decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie art. 16, 18, 23, 43 ust. 1 i art. 44 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 112, 117, 118, 119, 121, 132 i 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że jej podstawę stanowił także art. 15 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 114 i 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie zostały wymienione w sentencji decyzji. Przemilczenie w uzasadnieniu decyzji Ministra analizy przyjętej przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej (art. 114 i 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i poprzestaniu na wskazaniu jako tej podstawy art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. świadczy o dostrzeżeniu przez organ II instancji tego błędu Wojewody. Regulacje z art. 114 ust. 1 i 115 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały wyłączone przez będący w tym zakresie lex specialis art. 15 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Odpowiadając na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zaskarżone decyzje nie dają jednoznacznej odpowiedzi na podstawowe w tej sprawie pytanie, czy inwestycja, dla potrzeb której dokonano wywłaszczenia została zrealizowana. Wojewoda podaje, że wziął pod uwagę zaawansowany stan procesu inwestycyjnego i wobec tego uznał, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny – drogę [...]. Natomiast Minister, powołując się na pismo GDDKiA z 19 września 2005 r., wskazuje, że inwestycja w rejonie działek skarżących nie została zrealizowana w pełni z uwagi na brak dostępności do tych działek. Porównując te obie oceny należy stwierdzić, że żaden z wymienionych organów nie wyjaśnił ostatecznie, czy budowa drogi [...] wymaga wywłaszczenia działek skarżących oraz czy niezrealizowanie inwestycji w pełni, jak podaje Minister, było spowodowane brakiem wywłaszczenia działek skarżących. Nie wiadomo też, czy zaawansowany stan procesu inwestycyjnego, jak podaje Wojewoda, dotyczy działek skarżących, czy też odbywa poza tymi działkami, co jak się wydaje wskazuje z kolei Minister. Na podstawie tak lakonicznych i niejednoznacznych stwierdzeń organów w tak zasadniczej kwestii jak dopuszczalność wywłaszczenia w ogóle, trudno ocenić, czy przedmiotowe działki były niezbędne pod budowę drogi i tym samym wywłaszczenie ich dopuszczalne. W ponownym postępowaniu powinno to być jednoznacznie ustalone i uzasadnione, bowiem dotychczasowe ustalenia w tym zakresie są niewystarczające i zaskarżone decyzje naruszają art. 7, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Drugą istotną kwestią, która wymagała będzie ponownych ustaleń i ocen, jest prawidłowość rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przed organem pierwszej instancji. Artykuł 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa, kto powinien w niej uczestniczyć. W związku z tym należy zastosować przepisy k.p.a., który w art. 89 § 2 stanowi, że rozprawę administracyjną przeprowadza się przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Słusznie podnoszą skarżący, że rozprawa w dniu [...] czerwca 2006 r. przeprowadzona została nieprawidłowo, gdyż zamiast rzeczoznawcy majątkowego (biegłego) wziął w niej udział K. K., który nie był biegłym w tej sprawie. Wojewoda podaje, że reprezentował on rzeczoznawcę majątkowego W. P. Powołany przepis art. 89 § 2 k.p.a. nie przewiduje udziału w rozprawie osoby, która nie jest biegłym w danej sprawie, lecz występuje w charakterze reprezentanta biegłego. Nieustosunkowanie się do tej nieprawidłowości, mimo iż podniesione to zostało w odwołaniu skarżących powoduje, że również decyzja Ministra Budownictwa narusza powołane wyżej przepisy i mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu istotne znaczenie ma dopuszczalność ustalenia wysokości odszkodowania nie na podstawie operatu szacunkowego, lecz w istocie na podstawie aneksu do niego. Okoliczność tę Sąd badał z urzędu, na co zezwala art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Żadna z decyzji nie odnosi się do dopuszczalności orzeczenia o wysokości odszkodowania na podstawie aneksu do operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Było to konieczne, gdyż aneks nie może zastąpić operatu, a ponadto z tego powodu, że w operacie, który organy uznały za prawidłowy, wartość nieruchomości ustalono na kwotę [...] zł, natomiast w decyzjach na kwotę [...] zł, przyjętą w aneksie. Tak więc według wartość nieruchomości w stosunku do ustalonej w operacie szacunkowym wzrosła o [...] zł. W ocenie Sądu aneks, który jest tylko dodatkiem do czegoś, dodatkowym pismem dołączonym do głównego dokumentu lub załącznikiem nie jest opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w rozumieniu § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Powołane rozporządzenie nie przewiduje aneksu czy uzupełnienia operatu. Według § 58 można tylko dokonać potwierdzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Następuje to poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Wskazane w decyzji Wojewody powody dokonania korekty wartości działek, istotne dla określenia wartości wywłaszczanej nieruchomości, powinny skutkować sporządzeniem nowego operatu szacunkowego, a nie korygowaniem dotychczasowego. Orzeczenie o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dokumentu, który nie był operatem szacunkowym nastąpiło z naruszeniem art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podzielić także należy zarzuty skarżących co do rozbieżności w powołanych podstawach prawnych decyzji Wojewody [...] i Ministra Budownictwa. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 oraz art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie nadpłaconego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 225 tej ustawy.