II SA/Łd 123/07

Dnia 13 lipca 2007roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 roku połączonych do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg: 1. P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; 3. L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; 4. M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; 5. B. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...]; 6. G. G. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; 7. E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; 8. J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; 9. A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; 10. W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargi. - W dniu 5 lutego 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęły skargi: • P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; • P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; • L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; • M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; • B. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...]; • G. G. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; • E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; • J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o nr [...]; • A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...]; • W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...] - - które to rozstrzygnięcia utrzymywały w mocy decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o przywołanym w każdym przypadku numerze, dotyczące odmowy ustalenia wskazanym wyżej inwestorom indywidualnych warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie domów jednorodzinnych ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, studnią oraz przyłączem elektrycznym z sieci niskiego napięcia na działkach o oznaczonych numerach, położonych w Ł. przy ul. A. Z uwagi na przedmiot spraw, uznając, że pozostają one ze sobą w związku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejął wszystkie sprawy do łącznego rozpoznania i rozpatrzenia ze sprawą ze skargi P. K., zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Łd 123/07. W toku postępowania administracyjnego ustalono, co następuje. Skarżący są właścicielami działek gruntu położonych w Ł. przy ul. A, które to działki, oznaczone odrębnymi numerami, pochodzą (jak to wynika z odpowiednich aktów notarialnych) z większej nieruchomości (o łącznej powierzchni 3,9 ha), dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. - Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona była księga wieczysta [...]. Każdy ze skarżących wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, studnią oraz przyłączem elektrycznym z sieci niskiego napięcia, na poszczególnych działkach położonych przy ul. A i oznaczonych odrębnymi numerami. W dniu [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 kpa, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z przyłączami: • P. K. decyzją o nr [...] na terenie położonym w Ł. przy ul. A, działka nr [...], obręb [...]; • P. A. decyzją o nr [...] na terenie położonym w Ł. przy ul. A, działka nr [...], obręb [...]; • L. A. decyzją o nr [...] na terenie położonym w Ł. przy ul. A, działka nr [...], obręb [...]; • M. P. decyzjami o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] na terenie położonym w Ł. przy u. A, odpowiednio dotyczącymi działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...]; • B. P. decyzjami o nr [...],[...],[...],[...],[...] na terenie położonym w Ł. przy ul. A, odpowiednio dotyczącymi działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...]; • G. i S. G. decyzją o nr [...] na terenie położonym w Ł. przy ul. A, działka nr [...], obręb [...]; • E. L. decyzją nr [...] na terenie położonym w Ł. przy ul. A, działka nr [...], obręb [...]; • J. Ś. decyzją nr [...] na terenie położonym w Ł. przy ul. A, działka nr [...], obręb [...]; • A. G. decyzją nr [...] na terenie położonym w Ł. przy ul. A, działka nr [...], obręb [...]; • W. Z. decyzją nr [...] na terenie położonym w Ł. przy ul. A, działka nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniach powyższych decyzji organ I instancji wskazał, iż w dacie złożenia wniosków przedmiotowe działki nie były objęte ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektów budowlanych wymagała, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nierolne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji stwierdził, iż wnioskowane inwestycje nie spełniają żadnego z w/w warunków. Przede wszystkim organ zauważył, iż identyczne w swej treści wnioski w liczbie 22 zostały złożone przez 10 inwestorów - właścicieli działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni 3,9 ha. Inwestycje te, które w efekcie utworzyłyby osiedle zabudowy jednorodzinnej, przewidziane są przez wnioskodawców do zrealizowania na 22 działkach przyległych do siebie i zaistniałych w wyniku podziału nieruchomości rolnej, na gruntach klasyfikowanych rolniczo – R III a i b. Działki te przylegają do siebie, dlatego też organ administracji przyjął, iż teren inwestycji tworzą nie poszczególne działki, lecz wszystkie działki łącznie. Prezydent Miasta Ł. uznał, iż nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, gdyż teren inwestycji otaczają tereny niezabudowane, najbliższa zabudowa oddalona jest o około 170 – 250 metrów. Przedmiotowy teren nie był w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony do urbanizacji, nie jest również przygotowany do zagospodarowania w zakresie infrastruktury technicznej. Odnośnie wymogu dostępu do drogi publicznej organ stwierdził, iż teren inwestycji dostępny jest z drogi pod nazwą A, która jest nieutwardzoną drogą ziemną służącą jako dojazd do pól uprawnych, natomiast nie spełnia ona żadnych parametrów drogi publicznej. W ocenie organu I instancji inwestycja nie ma ponadto zapewnionej obsługi w wodę z uwagi na brak sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, a projektowane rozwiązanie w postaci studni i zbiorników bezodpływowych nie jest wystarczające dla wskazanego zamierzenia budowlanego. Ponadto nie został również spełniony warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Na obszar inwestycji obejmujący powierzchnię ok. 3,9 ha składają się grunty rolne klasy III a i III b, a zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W odwołaniach od powyższych decyzji wnioskodawcy podnieśli, iż jest rzeczą oczywistą, że jeżeli zostały wykupione tereny rolne niezabudowane, to nie może być spełniony warunek sąsiedztwa. Zostały jednak spełnione pozostałe warunki, gdyż do działek jest możliwość dojazdu od ul. A, zawarta została umowa z [...] Zakładem Energetycznym S.A. na dostawę energii elektrycznej, rozwiązano sposób odprowadzania ścieków, jak i zapewnienia dostępu do wody. Tereny, których dotyczą wnioski stron są gruntami rolnymi i inwestorzy mają zamiar wystąpić o ich wyłączenie z gruntów rolnych pod zabudowę, są również przygotowani na ewentualną partycypację w kosztach związanych z przygotowaniem planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu. Decyzjami z dnia [...] o wskazanych wyżej numerach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jednolity: Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz.1266 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U z 2004 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniach zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzji, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Ł., co do braku spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej oraz warunku wystarczającego uzbrojenia terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało na treść art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działki objęte wnioskami posiadają dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. B poprzez drogę wewnętrzną - ul. A. Odnosząc się do stwierdzonego przez organ I instancji braku spełnienia warunku uzbrojenia terenu z uwagi na brak sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, Kolegium podkreśliło, iż warunek uzbrojenia terenu jest spełniony w sytuacji, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Z akt sprawy wynika, że inwestorzy legitymowali się umowami z zakładem energetycznym, przewidziano również obsługę nieruchomości w zakresie pozostałych mediów. We wnioskach zawarto bowiem informację, iż zaopatrzenie w wodę nastąpi z projektowanych na działkach studni, ścieki odprowadzane będą do projektowanych na działkach szamb, a ogrzewanie zapewnią lokalne kotłownie. W ocenie Kolegium sposób zaopatrzenia planowanych budynków w poszczególne media jest niewątpliwie wystarczający dla zamierzeń inwestorów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło jednak stanowisko organu I instancji, iż nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda organ odwoławczy stwierdził, iż nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach przyjęcie jako terenu inwestycji obszaru wszystkich działek, gdyż ustalenia warunków zabudowy wymaga konkretna działka objęta poszczególnym wnioskiem, jednakże uchybienie to pozostaje zdaniem Kolegium bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granicę obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Obszar analizowany powinien zatem zostać wyznaczony dla każdej działki oddzielnie. Jednakże obszar analizowany wyznaczony dla działki objętej wnioskiem i tak zamknąłby się w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego przez organ I instancji dla całej nieruchomości składającej się z 22 wydzielonych działek. Na wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na ustalenie wymagań dla nowej planowanej zabudowy, a tym samym uznania, iż spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki objęte wnioskami stanowią grunt rolny w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podlegający szczególnej ochronie. Ochrona ta polega m. in. na tym, że grunty rolne mogą być zagospodarowane jedynie w sposób, który nie zmieni ich rolnego charakteru. Przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału jednej dużej nieruchomości rolnej. Zagospodarowanie działek rolnych planowanymi budynkami, niewchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego niewątpliwie zmieniłoby charakter działek, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki rolne. Pozostaje to w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zakładającącej ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele inne, niż rolnicze. Utrzymując w mocy decyzje Prezydenta Miasta Ł., organ II instancji podkreślił, iż ustawodawca wymaga łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i brak spełnienia choćby jednej z nich powoduje, że niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. K., P. A., L. A., M. P., B. P., A. G., J. Ś., S. i G. G., E. L. oraz W. Z., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzut naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że poszczególne działki skarżących nie sąsiadują z co najmniej jedną działką zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i dostępną z tej samej drogi publicznej; 2) art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że teren działek podlega szczególnej ochronie, a zmiana jego przeznaczenia na cele nierolnicze wymaga zgody właściwego organu. Pełnomocnik skarżących wskazał, iż przepisy nie zakreślają "górnej granicy obszaru analizowanego", zatem, jeśli do drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem, dostęp ma inna działka już zabudowana, warunek dobrego sąsiedztwa jest spełniony. W niewielkiej odległości znajdują się co najmniej dwie zabudowane działki ([...] i [...]), a w odległości jeszcze bliższej znajduje się działka, co do której ustalono warunki zabudowy. Organy wyznaczając minimalne granice obszaru analizowanego nie dokonały analizy, czy w odległości większej niż trzykrotność frontu działki znajduje się działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy. Strona skarżąca podniosła ponadto, iż przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy jedynie gruntów o powierzchni powyżej 0,5 ha, podczas gdy działki skarżących mają powierzchnie mniejsze i nie wymagają zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze. Okoliczność, iż działki inwestorów powstały poprzez podział dużej nieruchomości nie ma w sprawie znaczenia. Strona skarżąca wskazała również, iż zakup działek był uwarunkowany nieskorzystaniem przez Agencję Nieruchomości Rolnych z przysługującego jej prawa pierwokupu. Jeżeli Agencja dostrzegłaby konieczność ochrony tych gruntów, prawo pierwokupu zostałoby wykonane. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie, podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie, niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, zaś stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajdują się działki należące do P. K., P. A., L. A., M. P., B. P., A. G., J. Ś., S. i G. G., E. L. oraz W. Z., brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika to z treści wskazanego przepisu, określa on nie tylko warunki zabudowy, ale również reguluje możliwość jej powstania i dotyczy wszystkich przypadków powstawania nowej zabudowy. Tym samym więc, przepis ten stanowi ingerencję w prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, precyzując każdorazowo zakres tejże ingerencji w stosunku do granic określonych w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonych decyzji, iż aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu muszą być spełnione łącznie, tj. niespełnienie choćby jednej z przesłanek czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji niezasadnie uznał, iż działki objęte wnioskami nie mają dostępu do drogi publicznej, jak również projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające do obsługi poszczególnych zamierzeń budowlanych. W tym miejscu należy zgodzić się z odmiennym poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uznało, że warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Jak słusznie wywiódł to organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Status drogi określają przepisy ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowe działki posiadają dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. B poprzez drogę wewnętrzną - ul. A. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115) drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi. Z akt sprawy wynika, że ul. B jest drogą publiczną, natomiast ul. A ma charakter drogi wewnętrznej. Również projektowany sposób zaopatrzenia w energię elektryczną, wodę i rozwiązania dotyczące sposobu odprowadzania ścieków należy uznać za wystarczające dla planowanych inwestycji, co potwierdzają złożone przez inwestorów dokumenty. W ocenie Sądu niestety nie sposób stwierdzić, iż spełnione zostały pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co legło u podstaw kwestionowanych decyzji. Przede wszystkim, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podziela pogląd Kolegium, iż nie został w przedmiotowej sprawie spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis ten uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Z tego punktu widzenia dla pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia niezbędne jest więc istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji. Szczegółowe warunki i zasady określania cech i wymogów nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do treści § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczony obszar tworzy tzw. obszar analizowany, na podstawie którego organ rozważa występowanie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, iż proces związany z analizą przesłanek nie był wolny od uchybień. Przede wszystkim, organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał wyznaczenia granicy obszaru analizowanego biorąc jako punkt wyjścia łączną powierzchnię wszystkich działek objętych wnioskami inwestorów jako jedną całość. Powyższy sposób postępowania, choć bardziej korzystny dla inwestorów z uwagi na objęcie analizą większego obszaru, nie znajduje jednak odzwierciedlenia w treści przepisu § 3 cyt. rozporządzenia i zasadnie został zakwestionowany przez organ odwoławczy, który zwrócił uwagę, iż obszar analizowany powinien zostać wyznaczony dla każdej z działek oddzielnie, nie zaś dla zwartej powierzchni działek. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 3 rozporządzenia granicę obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skoro każda z działek objęta została odrębnym wnioskiem, również każda z działek wymagała wyznaczenia odrębnego obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę w II instancji określiło już prawidłowo granice obszaru analizowanego w odniesieniu do powierzchni poszczególnych działek, co nie zmieniło faktu, iż warunek dobrego sąsiedztwa nie został spełniony. Otóż, w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego dla każdej z działek nie znajdują się działki zabudowane, które dałyby podstawę do wytyczenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Natomiast, nawet jeśli uznać, iż w niektórych przypadkach jak wskazują to skarżący, w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka, dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy (działka nr [...] przy ul. A 11), czy nawet decyzja o pozwoleniu na budowę, to okoliczność ta pozostaje jednak, wbrew podnoszonym zarzutom, bez wpływu na brak możliwości określenia warunków dobrego sąsiedztwa. Warto bowiem zwrócić uwagę, że o dobrym sąsiedztwie mówić można wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działka, co do której właściciel posiada dopiero decyzję o warunkach zabudowy czy nawet decyzję o pozwoleniu na budowę w dalszym ciągu nie jest działką zabudowaną i nie pozwala na określenie parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przepis jednoznacznie wymaga istnienia działki sąsiedniej zabudowanej w określony sposób, a więc takiej, na której roboty budowlane polegające na budowie obiektów budowlanych zostały już przeprowadzone. Również w tym przypadku, znajdująca się w pobliżu wyznaczonego obszaru analizowanego zabudowa siedliskowa, abstrahując od braku możliwości określenia jej jako sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, wbrew poglądowi skarżących, nie pozwala na określenie warunków dobrego sąsiedztwa z uwagi także na stricte mieszkaniowy, nie zaś rolniczy charakter planowanej zabudowy działek przy ul. A. W tym miejscu należy również zauważyć, iż w aktach administracyjnych brak było map z zaznaczonym obszarem analizowanym określonym dla poszczególnych działek wnioskodawców, co niewątpliwie stanowi uchybienie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, a wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji. Brak ten został jednak uzupełniony w toku postępowania przed Sądem, a mając na uwadze całokształt okoliczności Sąd uznał, iż brak ten nie stanowił uchybienia mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Niezależnie od faktu, iż nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, co jest już wystarczającą przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych działek położonych w Ł. przy ul. A, warto wskazać, iż nie zostały również spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w rozpoznawanej sprawie korespondują ze sobą. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy wiąże się integralnie z uregulowaniami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Ustawę tę należy traktować jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 i wbrew uregulowaniom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne. Według art. 7 powołanej ustawy , zmiany przeznaczenia takiego gruntu można dokonać tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, za zgodą właściwych organów ( por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 506-507). Jak wynika ze znajdujących się aktach sprawy wypisów z rejestrów gruntów teren objęty wnioskami o ustalenie warunków zabudowy stanowią grunty rolne należące do klasy III a i III b. Ustawodawca wymaga tymczasem (art. 61 ust. 1 pkt 4), aby teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo, aby był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy teren nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły już moc, zatem rozważenia wymaga, czy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych wymaga zgody właściwego organu. Przede wszystkim godzi się wskazać, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki rolnej jest możliwe przede wszystkim w sytuacji, gdy zagospodarowanie tej działki nie wiązałoby się z koniecznością zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego w przypadku zabudowy budynkiem mieszkalnym nie następuje, jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) jedynie w sytuacji, gdy budynek mieszkalny wchodzi w skład gospodarstwa rolnego (tzw. zabudowa siedliskowa). W przeciwnym przypadku, gdy jak w niniejszej sprawie, projektowane budynki tworzyć mają de facto osiedle domów jednorodzinnych i nie wchodzą w skład gospodarstw rolnych, planowana zabudowa gruntów stanowi niewątpliwie zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż zmiana przeznaczenia gruntów inwestorów na cele nierolnicze wymaga zgody właściwego organu. Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż co do zasady powierzchnia poszczególnych działek objętych odrębnymi wnioskami nie przekracza 0,5 ha. Wedle skarżących, brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala przyjąć, iż dla określonej, pojedynczej działki gruntu, której powierzchnia nie przekracza 0,5 ha i objętej jednym wnioskiem, zgoda właściwego organu nie jest wymagana. Sąd doszedł jednak do przekonania, że nie jest dopuszczalne abstrahowanie od całokształtu okoliczności w sprawie. Warto bowiem mieć na uwadze fakt, że działki objęte wnioskami powstały w wyniku podziału geodezyjnego jednej większej nieruchomości o powierzchni ok. 3,9 ha. Grunty inwestorów stanowią zatem w ocenie Sądu zwarty obszar, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, projektowany do zabudowy mieszkaniowej nierolniczej stanowiącej de facto osiedle domów jednorodzinnych, którego powierzchnia znacznie przekracza 0,5 ha. Zwarty charakter obszaru rolnego należy przy tym, zdaniem Sądu, oceniać w ujęciu przedmiotowym, niezależnie od tego, czy grunty stanowią własność jednej osoby czy kilkudziesięciu. Ustawodawca nie wprowadza bowiem zróżnicowania o charakterze podmiotowym, nie nakazuje odnosić się do powierzchni gruntów stanowiących własność jednej osoby czy objętych jednym wnioskiem, mówi jedynie o zwartym obszarze projektowanym do przeznaczenia na cele nierolnicze, a przekraczającym 0,5 ha. Konsekwencją stwierdzenia, iż zmiana przeznaczenia gruntów rolnych w rozpoznawanej sprawie wymaga zgody właściwego organu jest to, iż również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie może być uznana za spełnioną. Ponadto, w świetle powyższych rozważań należy także przyjąć, iż wydanie nawet indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanych inwestycji na łącznym obszarze ok. 3,9 ha gruntów rolnych stanowiłoby w rozpoznawanej sprawie pogwałcenie zasad ochrony gruntów rolnych wyrażonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której nadrzędnym celem jest ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Prowadziłoby to również do naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 wskazanej ustawy. Tymczasem kolizja z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy stosownie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe i nie podzielając zarzutów zawartych w skargach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.