II SA/Op 156/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie statusu bezrobotnego i odmowy uznania za osobę bezrobotną 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia [...], nr [...], w sprawie uchylenia decyzji własnych tego organu: z dnia 13 sierpnia 2003r., w przedmiocie przyznania statusu bezrobotnego z dniem 4 sierpnia 2003 roku z prawem do zasiłku od dnia 12 sierpnia 2003 roku; z dnia 17 sierpnia 2004 roku w sprawie utraty z dniem 12 sierpnia 2004 roku prawa do zasiłku; z dnia 25 marca 2005 roku o przyznaniu dodatku szkoleniowego oraz z dnia 27 czerwca 2005 roku w sprawie utraty prawa do dodatku szkoleniowego i orzekająca o odmowie uznania strony za bezrobotnego od dnia 4 sierpnia 2003 roku. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że S. M. w dniu 4 sierpnia 2003 roku dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nysie jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2003 roku Starosta Nyski orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 12 sierpnia 2003 roku. W okresie od 18 marca 2005 roku do dnia 23 czerwca 2005 roku S. M. uczestniczył w szkoleniu i za okres ten pobierał dodatek szkoleniowy. W dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nysie, tj. 4 sierpnia 2003 roku, strona nie przedłożyła żadnej dokumentacji, z której wynikałoby, iż prowadziła działalność gospodarczą. Natomiast w dniu 14 grudnia 2006 roku, S. M. przedłożył w urzędzie pracy decyzję Burmistrza Nysy o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 30 listopada 2006 roku, wpisu dokonanego 14 października 1999 roku, dotyczącego prowadzenia działalności handlowo-usługowej. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2006 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a, Starosta Nyski wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie S. M. o przyznaniu i utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, prawa do dodatku szkoleniowego oraz statusu osoby bezrobotnej, wskazując, że na podstawie dostarczonej decyzji o zarejestrowaniu działalności gospodarczej ustalono, iż dokonując rejestracji dniu 4 sierpnia 2003 roku w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nysie i wypełniając kartę rejestracyjną strona nie powiadomiła tego Urzędu o zawieszeniu działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art.151 K.p.a, Starosta Nyski uchylił decyzje własne w sprawie uznania S. M. za bezrobotnego z prawem do zasiłku, utracie prawa do zasiłku, przyznania dodatku szkoleniowego oraz utracie prawa do dodatku szkoleniowego i orzekł o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem 4 sierpnia 2003 roku. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wniosła o jej uchylenie, ponieważ od dnia 16 kwietnia 2003 roku zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.f przywołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym jest osoba, która m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, stwierdzając, iż zawieszenie działalności gospodarczej nie jest tożsame z jej wyrejestrowaniem, bowiem "zawieszenie" może dotyczyć jedynie działalności prowadzonej, bez względu na to, na jaki czas zawieszenie tej działalności nastąpiło. Organ dodał, że podjęcie, chociażby na najkrótszy okres, działalności gospodarczej, a następnie jej zawieszenie, skutkuje utratą statusu bezrobotnego. Wojewoda Opolski zwrócił uwagę, że S. M. rejestrując się w urzędzie pracy w dniu 4 sierpnia 2003 roku, jako osoba bezrobotna, podpisał kartę rejestracyjną zawierającą w punkcie 7 zapis: "nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej ani jej nie zawiesiłem", zaś z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu wynika, iż strona podlegała ubezpieczeniu społecznemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą w okresach od 1 września 2005 roku do 30 czerwca 2006 roku oraz od 5 września 2006 roku do 30 listopada 2006 roku, a więc podjęła pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia jej wyrejestrowania, to jest w okresie od 14 października 1999 roku do dnia 30 listopada 2006 roku. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że zasiłek dla bezrobotnych został stronie przyznany na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dlatego decyzję organu I instancji, Wojewoda Opolski uznał za zasadną i utrzymał w mocy stosownie do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący uznał stanowisko Starosty Nyskiego oraz Wojewody Opolskiego za niesłuszne. Zakwestionował prawidłowość zastosowania przez Wojewodę Opolskiego przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku, nieobowiązujących w dacie wydawania decyzji o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. Zarzucił nadto, że brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem skarżącego w 2006 roku nie pojawiła się żadna nowa okoliczność pozwalająca na wzruszenie decyzji z dnia 4 sierpnia 2003 roku. Skarżący zarzucił, że gdyby wówczas zażądano od niego dokumentów, które zostały przedstawione urzędowi pracy przy ponownej rejestracji jako osoby bezrobotnej w 2006 roku, okazałoby się, że strona powinna wyrejestrować działalność gospodarczą całkowicie, a nie tylko ja zawiesić, zatem nie jest to nowa okoliczność wtedy nieznana organowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, iż podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły być przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem art. 146 tej ustawy pozwala na zastosowanie dotychczasowych regulacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jedynie w sprawach, w których przed wejściem w życie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed sądem administracyjnym. Na rozprawie, w dniu 26 czerwca 2007r., pełnomocnik skarżącego zaakcentował, że skarżący został błędnie pouczony o treści karty rejestrowej, dlatego niezgodnie z rzeczywistością nie zgłosił, iż prowadzona przez niego działalność gospodarcza została zawieszona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taki wypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i okoliczność tę należało stwierdzić z urzędu, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, którymi po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie był związany. Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane przez stronę skarżącą w treści skargi. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, na początek odnotować trzeba, iż postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie wznowieniowym. Przypomnieć w związku z tym należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. W związku z tym w orzecznictwie i literaturze prawniczej podkreśla się, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (a także określonymi postanowieniami). Granice wznowieniowego postępowania wyznacza zatem zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji (postanowienia). Wznowienie postępowania – niezależnie od tego z czyjej inicjatywy zostało ono wszczęte – następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania w sprawie wznowienia postępowania, to jest wszczyna tzw. postępowanie rozpoznawcze. Celem tego postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstawy wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej (postanowienia). Badanie sprawy o wznowienie postępowania w zakresie określonym w art. 151 § 1 i art. 151 § 2 K.p.a. może zatem nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z powyższego wynika, że postanowienie przewidziane w art. 149 § 1 K.p.a. powinno dokładnie wyznaczać zakres wznowieniowego postępowania. Musi zatem określać nie tylko podstawy wznowienia, ale także indywidualizować, dokładnie oznaczać decyzje rozstrzygające sprawę, w której wznawia postępowanie. Zatem, należy stwierdzić, że postanowienie o wszczęciu jest "aktem procesowym", nie rozstrzyga ono sprawy wznowienia, lecz ją otwiera, postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Inaczej mówiąc, postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Przedmiotem postępowania na tym etapie jest jedynie ustalenie, czy są spełnione przesłanki wznowienia, a więc czy jest podana przyczyna wznowienia wymieniona w art. 145 K.p.a. oraz czy np. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony. Treść postanowienia poza wskazaniem tych przesłanek, nie może zawierać ich oceny. Na tym etapie postępowania nie można natomiast rozstrzygać, czy wskazane okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania są prawdziwe, czy rzeczywiście miały miejsce czy też nie (wyrok NSA z dnia 1 września 2000r. III S.A. 2304/99, ONSA 2001, nr 4, poz. 179). Wydanie postanowienia nie przesądza o losie decyzji ostatecznej (E. Bojanowski, J. Lang Postępowanie administracyjne... str. 66). Postanowienie to wszczyna, zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją, a następnie do merytorycznego załatwienia sprawy. Ocena tych przyczyn przed wydaniem omawianego postanowienia jest, zatem niedopuszczalna (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991r. IV SA 487/91, ONSA nr 2, poz. 50). Dodać należy, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia oznaczonej w tym postępowaniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145a K.p.a. (wyrok NSA z dnia 15 listopada 1999r., FSA 1/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 45). Powtórzyć przyjdzie, że postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania bądź zawiadomienia (art. 61 § 4 K.p.a), zaś decyzja wydana wbrew materialnoprawnemu zakazowi rażąco narusza prawo (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1989r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należało, że postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego zostało doręczone skarżącemu w dniu 12 stycznia 2007r., wraz z decyzją z dnia [...] merytorycznie załatwiającą wznowioną sprawę administracyjną. Fakt doręczenia skarżącemu w dniu 12 stycznia 2007r. zarówno postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., jak i decyzji wydanej w oparciu o art. 151 K.p.a potwierdził skarżący własnoręcznym podpisem na oryginałach obu tych aktów, nadto okoliczność tą potwierdza treść odwołania, zaś organ nie dołączył do akt administracyjnych dowodów doręczenia wskazanych orzeczeń w innych datach. Oznacza to, że decyzja uchylająca decyzje przyznające skarżącemu status osoby bezrobotnej i przyznającej prawo do zasiłku i dodatku szkoleniowego została wydana przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem jak wyżej wskazano przy wznowieniu postępowania z urzędu, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wszczęcie tego postępowania następuje dopiero z datą doręczenia postanowienia o wznowieniu. Przypomnijmy, że dopiero skutecznie doręczone postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, to jest wszczyna postępowanie rozpoznawcze, dlatego czynności podjęte przez organ przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi, lecz maja charakter wewnętrzny (porównaj wyrok NSA z dnia 3 lipca 2000 r. II SA 648/00, LEX55304). Oznacza to, że organ nie mógł jednocześnie stwierdzić, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście nastąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś taka okoliczność miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, skoro skarżący otrzymał jednocześnie postanowienie wszczynające postępowanie wznowieniowe i rozstrzygnięcie organu zapadłe w tym postępowaniu. W rezultacie, w ocenie Sądu, wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w istocie w postępowaniu wstępnym, które winno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) i skutecznym jego doręczeniem lub decyzją o odmowie wznowienia postępowania (ale nie z przyczyn merytorycznych), stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA i skutkuje nakazem wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obiegu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Wadą tego rodzaju dotknięta też była decyzja organu odwoławczego, który zaakceptował w całości rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Jednocześnie dodać należy, że z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, zarzuty skarżącego zawarte w skardze oraz zgłoszone na rozprawie, nie były przedmiotem oceny Sądu. W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P. p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, orzekając jak w sentencji wyroku.