II SA/Łd 1020/06

Dnia 17 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. Po rozpoznaniu wniosków złożonych w dniu 18 lipca 2006 roku oraz w dniu 1 sierpnia 2006 roku przez A. K. dotyczących zamiaru wykonania robót budowlanych w postaci usadowienia wagi pomostowej typu Rhewa 83 Plus w wersji przenośnej, budowy zadaszenia nad wagą i zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek do przechowywania węgla i drzewa opałowego do celów handlowych i utwardzenia terenu na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 739 położonej w O. przy ul. A., decyzją z dnia [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kpa, wniósł sprzeciw w zakresie usadowienia wagi pomostowej typu Rhew 83 Plus w wersji przenośnej, budowy zadaszenia i utwardzenia terenu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...], nr [...] nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w zakresie dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego o brakujące dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 ustawy - Prawo budowlane. Powołując się na treść art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane podkreślił, że jeżeli organ stwierdzi, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest zobowiązany wnieść sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej. Wniesienie zaś sprzeciwu oznacza zakaz wykonania zgłoszonych robót. Przepis art. 29 ustawy – Prawo budowlane określa natomiast katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog jest katalogiem zamkniętym, a więc nie ma możliwości stosowania wykładni rozszerzającej. Ustawienie natomiast wagi pomostowej typu Rhew 83 Plus w wersji przenośnej oraz jej zadaszenie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie jest to urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 ust. 9 – ustawy - Prawo budowlane lecz budowla, a zgłoszeniu podlega utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie jak wskazał wnioskodawca utwardzenie terenu przeznaczonego na prowadzenie działalności handlowej. Od powyższej decyzji A. K. złożył odwołanie podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest niezasadna, ponieważ przepis art. 29 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że nie jest wymagane pozwolenie na budowę w zakresie utwardzenia placu, jak też budowy wiaty, czy zadaszenia. Przepis ten nie określa bowiem celu realizacji tych obiektów. Podniósł, że objęty wnioskiem plac był utwardzony od wielu lat, a obecnie wymaga jedynie remontu, którego wykonanie nie wymaga zgłoszenia. Odnosząc się do kwestii ustawienia wagi pomostowej typu Rhew 83 Plus wskazał, że na jej ustawienie nie jest wymagane zgłoszenie, a stwierdzenie organu, że waga pomostowa typu Rhew 83 Plus stanowi budowlę jest chybione, gdyż wymaganie uzyskania pozwolenia na budowę stanowi nadinterpretację przepisów prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane podkreślił, iż z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że skarżący zamierza utwardzić część działki ale pod działalność gospodarczą, którą na działce już prowadzi. Okoliczność tą potwierdza zdaniem organu treść cofniętego przez skarżącego pisma z dnia 7 lipca 2006 roku, zgłoszenie z dnia 1 sierpnia 2006 roku oraz treść odwołania, w którym skarżący wskazał, że zamiar wykonania robót budowlanych obejmuje budowę wagi pomostowej i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele magazynowe. Organ podkreślił także, że wprawdzie w zgłoszeniu dokonanym w dniu 1 sierpnia 2006 roku skarżący podniósł, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ale fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem nie istotny jest cel, któremu ma służyć utwardzenie gruntu ale zamiar utwardzenia gruntu na działce budowlanej, a nie służącej do prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że twierdzeniom skarżącego przeczy treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] o nakazie rozbiórki wagi pomostowej, z której wynika, że będąca przedmiotem nakazu rozbiórki waga posiada fundament betonowy trwale połączony z gruntem, a więc stanowi budowlę, do ustawienia której wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę. Niezależnie od podniesionych okoliczności organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie czekając na akceptację zgłoszenia zrealizował wcześniej wszystkie objęte wnioskiem prace budowlane, co potwierdzają załączone do akt sprawy decyzje nakazujące rozbiórkę wykonanych robót budowlanych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnosząc zarzut nie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i błędną interpretację przepisu art. 29 Prawa budowlanego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, iż wykonując prace budowlane w zakresie utwardzenia placu na działce nie dokonał żadnej zmiany istniejącego już stanu rzeczy, ponieważ prace polegały jedynie na naprawie i regeneracji istniejącej od 1990 roku nawierzchni betonowej. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi natomiast, iż nie wymaga się pozwolenia na budowę w przypadku robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, a art. 29 ust. 2 pkt 15 pozwala na instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Podobna sytuacja dotyczy zadaszenia nad wagą, gdyż przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa budynków gospodarczych, altan i wiat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 6 marca 2007 roku skarżący podkreślił, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie uznały okoliczności, że plac został utwardzony betonem w 1990 roku, o czym świadczy wycena dokonana w 1992 roku przez biegłego. Odnosząc się natomiast do kwestii wagi pomostowej skarżący wskazał, że waga nie została wybudowana, a jedynie ustawiona, a jej konstrukcja umożliwia jej przemieszczanie. Zadaszenie nad wagą powstało również w 1990 roku jednakże obecnie jest wykorzystywane jako zadaszenie nad ustawioną wagą pomostową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – zwanego dalej: "Kpa", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, iż z zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, iż równolegle z postępowaniem w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych polegających na usadowieniu wagi pomostowej typ Rhew 83 Plus, budowie zadaszenia (wiaty) nad tą wagą oraz utwardzenia terenu, przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące nakazu rozbiórki tych obiektów budowlanych. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał dwie decyzje: pierwszą oznaczoną Nr [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę wagi elektronicznej pomostowej, drugą oznaczoną Nr [...] nakazującą rozbiórkę wiaty o konstrukcji stalowej, natomiast w dniu [...] organ nadzoru budowlanego wydał kolejną decyzję oznaczoną Nr [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę utwardzenia betonem trenu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji fakt podjęcia tych decyzji przez organ nadzoru budowlanego stanowił dla Wojewody [...] jeden z decydujących argumentów przemawiających za wydaniem zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych. Z akt administracyjnych jak i z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, niewątpliwie, że organ odwoławczy był świadom posadowienia wagi pomostowej typu Rhew 83 Plus, istnienia zadaszenia oraz wybetonowanego placu na nieruchomości skarżącego już w dacie dokonania zgłoszenia na wykonanie tych prac. Powyższe stwierdzenie znajduje też potwierdzenie w oświadczeniach stron złożonych w toku rozprawy w dniu 17 lipca 2007 r. W ocenie Sądu powzięcie już przez Wojewodę [...] informacji, iż organ nadzoru budowlanego podjął rozstrzygnięcia nakazujące rozbiórkę obiektów budowlanych objętych zgłoszeniem (tj. wagi, zadaszenia i utwardzenia terenu) winno skłonić organ odwoławczy do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez ustalenie, czy istotnie skarżący zrealizował obiekty budowlane objęte zgłoszeniem przed jego dokonaniem. Okoliczności tej organy pierwszej instancji i odwoławczy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, czym, zdaniem Sądu naruszyły wyrażoną w art. 7 Kpa - zasadę prawdy obiektywnej oraz będący wyrazem tej zasady nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowy (art. 77 Kpa). Stosownie do art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z wynikającym z cytowanego przepisu obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest związany obowiązek ustanowiony w art. 77 § 1 Kpa. Zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uzasadnień wymienionych powyżej decyzji organu nadzoru budowlanego wynika również, że obiekty budowlane w postaci wagi, zadaszenia (wiaty) oraz utwardzenia trenu zostały wykonane na przełomie kwietna i maja 2006 roku. Ustalenie tejże okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości jest o tyle istotne, iż postępowanie w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych stałoby się, w ocenie Sądu bezprzedmiotowe a postępowanie w tym zakresie podlegałoby umorzeniu w sytuacji gdyby okazało się, że wnioskodawca wykonał objęte zgłoszeniem prace przed jego dokonaniem. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przypadku robót budowlanych, w odniesieniu do których ustawa nie wymaga pozwolenia na budowę do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu – art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Uregulowanie dotyczące wydania pozwolenia budowlanego jak i dokonania zgłoszenia robót budowlanych posiadają ten wspólny mianownik, iż poprzedzają wykonanie zamierzonych inwestycji budowlanych. Powyższe znajduje potwierdzenie w tytule Rozdziału 4 ustawy – Prawo budowlane, który brzmi: "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Powyższe spostrzeżenia prowadzą do konkluzji, iż inwestor winien dokonać zgłoszenia robót budowlanych przed przystąpieniem do ich realizacji, nie zaś po ich wykonaniu. W tym drugim przypadku bowiem zgłoszenie wykonania robót budowlanych staje się bezprzedmiotowe, co z kolei obliguje organ administracyjny do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, mając na uwadze treść art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, winien ustalić, czy zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez A. K., w istocie poprzedzało rozpoczęcie robót budowlanych polegających na posadowieniu wagi, jej zadaszeniu (wybudowaniu wiaty) oraz utwardzeniu terenu. Ustalenie powyższych okoliczności winno nastąpić zgodnie z art. 75 § 1 Kpa, tj. poprzez przeprowadzenie wszelkich dopuszczonych przez prawo dowodów np. dowodu z dokumentów, zeznania świadków i samego skarżącego, nie zaś jedynie w oparciu o nieprawomocne treść rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Wyniki powyższych ustaleń powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie, jako element jej uzasadnienia faktycznego. Powyższe ustalenia będą rzutować również na to jakie przepisy prawa materialnego – prawa budowlanego znajdą zastosowanie w sprawie niniejszej, gdyż na obecnym etapie postępowania głoszenie sprzeciwu było nieuzasadnione. Ponieważ ustalenie, czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały wykonane i kiedy to nastąpiło względem dokonanego zgłoszenia może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a tym samym dla wyniku sprawy należało uznać, iż wypełnione zostały przesłanki art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a.