II SA/Go 249/07

Dnia 1 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi S.D. na pismo z dnia [...] roku nr [...] i decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zasad i kryteriów przyznawania pomocy finansowej funduszu socjalnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. S.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. pismo zatytułowane jako "skarga" na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasad i kryteriów przyznawania pomocy finansowej z funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin oraz od otrzymanego pisma z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, iż wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podniósł, iż czuje się moralnie poniżony i ekonomicznie pokrzywdzony, gdyż jako pracownik tzw. budżetówki tylko jeden raz otrzymał kwotę 600 zł zapomogi za 40 lat przepracowanych w policji. Zdaniem skarżącego jego zakład pracy zapomina o potrzebujących i biednych pracownikach. Równocześnie skarżący wskazał, iż każdy pracownik czy emeryt jest uprawniony raz do roku korzystać ze wsparcia funduszu socjalnego. Skarżący zarzucił, iż pracodawca żąda od niego i jego rodziny ujawnienia na piśmie szeregu danych osobowych. Zdaniem skarżącego pracodawca pozostaje w mylnym przekonaniu, iż fundusz jest skierowany jedynie do najbardziej potrzebujących i ubogich. S.D. stwierdził, iż niedojrzałość proceduralna nie może usprawiedliwiać sytuacji, w której biurokracja krzywdzi człowieka znajdującego się u kresu życia. Wojewódzki Komendant Policji wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o ewentualne oddalenie wniesionej przez skarżącego skargi. W uzasadnieniu Komendant podniósł, że skarga wniesiona została z naruszeniem art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydanej decyzji. Jednocześnie Komendant Wojewódzki wskazał, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. nie jest decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Otóż jest to akt o charakterze porządkowym skierowanym do komisji socjalnej powołanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 208, poz. 2124 ze zm.). Dodatkowo wskazano, iż w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji nie występuje jako organ administracji publicznej. Komendant zaznaczył, iż kwestie związane z przyznaniem bądź odmową przyznania pomocy z funduszu socjalnego nie podlegają odwołaniu, ani kontroli ze strony sądu administracyjnego. Kryteria i zasady korzystania z funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do zaopatrzenia emerytalnego oraz wzory formularzy określa w/w rozporządzenie i na jego treść organ nie ma wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżony przez S.D. akt Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie wprowadzenia zasad i kryteriów przyznawania pomocy finansowej z funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin w Komendzie Wojewódzkiej Policji, jest decyzją administracyjną. Konieczna staje się zatem analiza przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania wskazanego powyżej aktu. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego oraz członkom ich rodzin przysługuje prawo do świadczeń socjalnych z tworzonego na ten cel funduszu socjalnego. Na podstawie delegacji zawartej w art. 27 ust. 2 cyt. ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2124 ze zm.) które określiło sposób podziału środków funduszu socjalnego pomiędzy jego dysponentów, zakres i sposoby korzystania ze świadczeń socjalnych z funduszu dla osób uprawnionych do zaopatrzenia emerytalnego oraz członków ich rodzin (§ 1). Dysponentami środków funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji jest Komendant Główny Policji (§ 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Na mocy § 4 rozporządzenia komendanci wojewódzcy Policji jako kierownicy jednostek organizacyjnych zostali zobligowani do powołania w drodze decyzji Komisji Socjalnej, która jest organem opiniodawczym i doradczym kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń socjalnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Komendant Wojewódzki Policji na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. oraz będącej jej integralną częścią załącznika, ustalił zasady i kryteria pomocy finansowej z funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin w Komendzie Wojewódzkiej Policji oraz powołał komisję socjalną. W świetle postanowień zawartych w zaskarżonym akcie nie może budzić wątpliwości teza, iż nie jest to decyzja administracyjna, podlegająca kognicji sądu administracyjnego. Decyzja administracyjna jest to bowiem władczy i jednostronny przejaw woli organu administracyjnego, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, prowadzący do autorytatywnej (władczej) konkretyzacji normy prawa materialnego, w wyniku czego strona postępowania nabędzie określone uprawnienie (prawo), czy zostanie nałożony na nią jakiś obowiązek. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej nie ma przyrodzonej kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 95). Również w literaturze wskazuje się, że kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej nie można domniemywać. W przepisach prawa jako podstawie wydawania decyzji musi nastąpić wskazanie wprost bądź choćby pośrednio, że dane sprawy załatwiane mają być decyzją administracyjną, bądź też wprost albo przynajmniej pośrednio, że do załatwiania danych spraw stosuje się k.p.a., bądź procedurę administracyjną, albo przynajmniej w sposób dorozumiany z przepisów wynikać musi, że przy załatwianiu określonych spraw bądź w postępowaniu przed określonymi organami stosuje się kodeks postępowania administracyjnego, nawet jeżeli miałby on być stosowany z poważnymi ograniczeniami czy odstępstwami od ogólnej regulacji zawartej w k.p.a. (Krystian M.Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005 s. 312-313). Zaskarżona przez S.D. decyzja nie jest skierowana do niego, nie nakłada nań praw czy obowiązków. Akt ten ma charakter generalno-abstrakcyjny, określa osoby uprawnione do korzystania ze świadczeń socjalnych, przeznaczenie środków funduszu socjalnego, zasady i warunki przyznawania świadczeń socjalnych. Wymaga podkreślenia, iż samo oznaczenie tegoż aktu jako decyzji nie powoduje, iż stał się on decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Należy też zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja w istocie sprowadza się do wewnętrznego stosowania w Komendzie Wojewódzkiej Policji regulaminu funduszu świadczeń socjalnych dla emerytów i rencistów Policji oraz członków ich rodzin. W konsekwencji nie mogła ona być potraktowana jako decyzja administracyjna, podlegająca kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Również zaskarżone przez S.D. pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2007 r. nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego. Pismo to jest wezwaniem do uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu socjalnego poprzez dostarczenie określonych dokumentów. W tym miejscy należy wskazać skarżącemu, iż obowiązek ten wynika z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z § 5 rozporządzenia, świadczenia socjalne przyznaje na wniosek uprawnionego, złożony osobiście lub za pośrednictwem organizacji zrzeszającej emerytów i rencistów, kierownik jednostki organizacyjnej, uwzględniając sytuację życiową, rodzinną i materialną uprawnionego. Do wniosku należy dołączyć odcinek emerytury lub renty albo kopię (kserokopię) ostatniej decyzji w sprawie emerytury lub renty, inne dokumenty uzasadniające przyznanie świadczenia socjalnego, w szczególności rachunki, faktury, zaświadczenia (§ 5 ust. 2). Według § 7 wniosek rozpatrywany jest przez komisję, która ma obowiązek zapoznania się z wnioskiem i załączonymi dokumentami celem przedstawienia kierownikowi jednostki organizacyjnej propozycji co do sposobu załatwienia sprawy. Również wzór wniosku określony jest cytowanym rozporządzeniem. Zaznaczyć ponadto trzeba, że w zakresie w jakim omawiane Rozporządzenie MSWiA uregulowało procedurę zawiązaną z załatwianiem wniosków dotyczących świadczeń z funduszu socjalnego, nie jest możliwe odstąpienie od ustanowionych wymogów formalnych obowiązujących w tych sprawach. Wobec powyższego należy stwierdzić, ze informacyjny charakter pisma z dnia [...].02.2007 sprawiał, że nie mogło się ono stać przedmiotem skargi rozpatrywanej przez sąd administracyjny. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw by przyjąć, że zaskarżone akty (czynności) mogły podlegać kontroli sądowoadministarcyjnej. Jednocześnie trzeba dodać, że słusznie podniesiono w dopowiedzi na skargę, że w razie przyjęcia, iż zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wprowadzenia zasad i kryteriów przyznawania pomocy finansowej z funduszu socjalnego (...) stanowi akt objęty art. 3 p.p.s.a., to wówczas skarga byłaby niedopuszczalna z uwagi na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że takie wezwanie nie było skierowane przez skarżącego. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.