I OSK 1518/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Małgorzata Borowiec (spr.) Protokolant Agnieszka Kwiatkowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 927/05 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 927/05, uwzględnił skargę J. S. i uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...], powołując się na § 23 lit. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 14), umorzył postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko J. S.. Jako podstawę przyjętego rozstrzygnięcia wskazano fakt złożenia przez ww. oficera pisemnego zgłoszenia z dnia 24 marca 2003 r. wystąpienia ze służby, w następstwie którego Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] zwolnił go ze służby w Policji z dniem 15 kwietnia 2003 r. Od postanowienia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego jak i od decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji J. S. nie składał środków odwoławczych. W dniu 25 listopada 2004 r. J. S. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z żądaniem wznowienia postępowania dyscyplinarnego lub uchylenia i zmiany podstawy umorzenia tego postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności "decyzji zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym" w trybie art. 145, 154 lub 156 kpa, gdyż w jego ocenie to postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Ponadto w uzasadnieniu wniosku podniósł, że pomiędzy nim, a ówczesnym Komendantem Wojewódzkim Policji w [...] istniał stosunek osobisty tego rodzaju, że przy rozpoznawaniu tej sprawy mógł on nie być bezstronny. Z uwagi na fakt, że wskazane przez skarżącego tryby postępowania wykluczają się i leżą w zakresie właściwości różnych organów oraz to, że są uregulowane odrębnymi aktami, pismem z dnia 11 stycznia 2005 r. poinformowano skarżącego o konieczności wyboru jednego z tych trybów. W odpowiedzi z dnia 18 stycznia 2005r. skarżący wskazał, iż jego żądanie dotyczy wznowienia postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 135r ustawy o Policji. Komendant Główny Policji pismem z dnia 31 stycznia 2005 r. wniosek J. S. przekazał do rozpoznania Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 135r ust. 1 w związku z art. 135r ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) odmówił J. S. wznowienia postępowania dyscyplinarnego z uwagi na fakt wystąpienia przesłanki negatywnej, którą było naruszenie przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania należy złożyć w terminie 30 dni od dnia, w którym obwiniony dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. We wniosku z dnia 25 listopada 2004 r. J. S. nie wykazał, że dotrzymał 30-dniowego terminu do jego złożenia, natomiast z ustaleń organu wynika, iż o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania dowiedział się zapoznając się z aktami postępowania dyscyplinarnego najpóźniej w dniu 2 lipca 2004 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, iż zostało ono wydane przez organ nieuprawniony, a ponadto nie uwzględniono działań poprzedzających złożenie przez niego wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 135r ust. 9 ustawy o Policji, zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w przypadku stwierdzenia upływu terminu, o którym mowa w art. 135r ust. 7 ustawy o Policji, przełożony dyscyplinarny jest zobowiązany do odmowy wznowienia postępowania. Komendant Główny Policji podzielił pogląd Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i uznał, że skarżący składając w dniu 25 listopada 2004 r. wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, nie dotrzymał ustawowego terminu, a zatem odmowa wznowienia tego postępowania była uzasadniona. Okoliczności, na które J. S. powołuje się we wniosku, występowały już w toku postępowania dyscyplinarnego, i powinny być mu znane co najmniej w dniu doręczenia postanowienia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, tj. 3 kwietnia 2003 r. Natomiast najpóźniej o tych przesłankach mógł się dowiedzieć w okresie od 17 maja do dnia 2 lipca 2004 r., bowiem w tym czasie zapoznał się z aktami postępowania dyscyplinarnego. Dlatego też nawet przyjmując, że J. S. powziął wiadomość o okolicznościach, wskazanych we wniosku, w ostatnim dniu zaznajomienia się z aktami postępowania dyscyplinarnego, tj. w dniu 2 lipca 2004 r., to niewątpliwie termin zezwalający na wznowienie postępowania dyscyplinarnego został przekroczony, albowiem wniosek o wznowienie postępowania złożył on dopiero w dniu 25 listopada 2004 r. Odnosząc się do zarzutu wydania postanowienia przez organ nieuprawniony, Komendant Główny Policji stwierdził, że zgodnie z art. 135 r. ust. 6 powołanej ustawy, postępowanie dyscyplinarne wznawia przełożony dyscyplinarny, który wydał prawomocne orzeczenie dyscyplinarne. W przypadku sprawy J. S. uprawnionym do wznowienia postępowania dyscyplinarnego jest więc Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego pismo z dnia 18 stycznia 2005 r. stanowiło zażalenie w związku z przekroczeniem ustawowego terminu do załatwienia sprawy, natomiast pismem tym nie dokonał wyboru trybu postępowania, zatem uznanie przez organ, iż stanowiło ono żądanie wznowienia postępowania dyscyplinarnego jest nadinterpretacją treści tego pisma. Zdaniem skarżącego jako strona postępowania nie ma on prawa jak również obowiązku do określania, czy wskazywania norm prawnych, według których organ administracji publicznej winien rozpatrywać sprawę. Ustawodawca nie przewidział też dla Komendanta Głównego Policji dowolności w wyborze trybu postępowania. Natomiast obowiązkiem wskazanych organów było podejmowanie czynności na podstawie prawa oraz w granicach prawnie określonych. Ponadto skarżący zarzucił, że Komendant Główny Policji nie wziął pod uwagę kierowanych przez niego zarzutów pod adresem przełożonego dyscyplinarnego, którym był Komendant Wojewódzki Policji w [...]. W ocenie skarżącego powinno to skutkować wydaniem przez Komendanta Głównego Policji orzeczenia w trybie art. 135r ust. 8 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji jedynie poinformował go pisemnie, że nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy, podczas gdy, skarżący uważa, iż z art. 65 § 1 kpa i art. 135 kpk w zw. z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji i art. 133 tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 listopada 2003 r. w sprawie szczególnego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów wynika, iż Komendant miał obowiązek wydania postanowienia o ustaleniu właściwości przełożonego dyscyplinarnego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 135r ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się, jeżeli: – dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe, – zostały ujawnione istotne dla sprawy okoliczności, które nie były znane w toku postępowania dyscyplinarnego, – orzeczenie wydano z naruszeniem obowiązujących przepisów, jeżeli mogło to mieć wpływ na treść orzeczenia, – orzeczenie zostało wydane w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione. Stosownie do treści art. 135r ust. 6 cyt. ustawy przełożony dyscyplinarny, który wydał prawomocne orzeczenie dyscyplinarne, wznawia postępowanie dyscyplinarne z urzędu lub na wniosek ukaranego lub obwinionego albo, w przypadku jego śmierci, na wniosek członka rodziny uprawnionego do renty rodzinnej. O wznowieniu postępowania dyscyplinarnego z urzędu zawiadamia się ukaranego lub obwinionego albo, w przypadku jego śmierci, członka rodziny uprawnionego do renty rodzinnej. W myśl art. 135r ust. 7 cyt. ustawy wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego wnosi się do przełożonego dyscyplinarnego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji, w terminie 30 dni od dnia, w którym obwiniony dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 135r ust. 8 cyt. ustawy, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność przełożonego dyscyplinarnego, o którym mowa w ust. 6, o wznowieniu rozstrzyga wyższy przełożony dyscyplinarny. Natomiast art. 135p ust. 1 cyt. ustawy przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, do momentu wznowienia postępowania dyscyplinarnego, które umożliwi właściwemu organowi przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, nie mają w sprawie zastosowania przepisy Kodeksu postępowania karnego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie postępowanie dyscyplinarne nie zostało wznowione, nie mógł mieć zastosowania art. 135p ust. 1 ustawy o Policji. W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji przyjął, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o Policji do postępowania wszczętego na skutek wniosku J. S. z dnia 25 listopada 2004 r. winny znaleźć zastosowanie ogólne normy zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), także w zakresie przekazania podania według właściwości do organu właściwego w sprawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie J. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego wbrew dyspozycji art. 135r ust. 7 ustawy o Policji, to jednak zestawienie treści tego przepisu z treścią art. 135r ust. 6 oraz ust. 8 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że nie można przyjąć, iż podanie zostało wniesione do organu niewłaściwego w sprawie. Zatem złożenie wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego wbrew dyspozycji art. 135r ust. 7 obligowało do przekazania go do organu właściwego w formie przewidzianej w art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie o Policji właściwość do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego określają przepisy art. 135r ust. 6 oraz ust. 8. Przepis art. 135r ust. 6 ustala ogólną właściwość przełożonego dyscyplinarnego, który wydał prawomocne orzeczenie dyscyplinarne, do wznowienia postępowania dyscyplinarnego z urzędu oraz na wniosek, zaś przepis art. 135r ust. 8 ustala właściwość szczególną w tym przedmiocie dla wyższego przełożonego dyscyplinarnego, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność przełożonego dyscyplinarnego, o którym mowa w ust. 6. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że przekazanie jego wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego przez Komendanta Głównego Policji Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] powinno nastąpić w formie postanowienia, na które przysługiwało zażalenie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, dopiero Komendant Wojewódzki Policji w [...] był zobowiązany do zbadania swojej właściwości i w przypadku stwierdzenia jej braku do przekazania sprawy Komendantowi Głównemu Policji w formie przewidzianej przez art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro w tej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wydał postanowienia o przekazaniu sprawy to oznacza, że uznał się za właściwy do jej rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 17 lutego 2005 r., nr 10, zostało wydane przez organ niewłaściwy w sprawie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że mając na uwadze, iż wystąpienie okoliczności przewidzianych w przepisie art. 135r ust. 8 przesądza o braku właściwości przełożonego dyscyplinarnego, o którym mowa w art. 135r ust. 6 do rozstrzygania o wznowieniu postępowania, obowiązkiem Komendanta Głównego Policji rozpatrującego zażalenie J. S. z dnia 23 lutego 2005 r. było ustalenie po stronie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], czy okoliczności takie nie zachodzą. Tym bardziej, że we wniosku z dnia 25 listopada 2004 r. J. S. zarzucił organowi, który wydał postanowienie w pierwszej instancji szereg niezgodnych z prawem działań, które uzasadniały podstawę dla wznowienia postępowania dyscyplinarnego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że Komendant Główny Policji, który orzekając reformatoryjnie nie rozpoznał zarzutów skarżącego w zakresie braku właściwości Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do wydania postanowienia za dnia 17 lutego 2005 r. nr 10, naruszył przepisy art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ustosunkowując się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do kwestii ewentualnego braku właściwości Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do wydania postanowienia z dnia 17 lutego 2005 r. w kontekście dotyczących go okoliczności podnoszonych przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, naruszył także przepis art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą Ppsa, zaskarżone postanowienie uchylił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów – art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 7, 19, 65 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez błędną wykładnię ww. przepisów. Powołując się na powyższe naruszenia prawa Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że ustawa o Policji stanowi samodzielny, kompleksowo regulujący sprawy ze stosunku służbowego akt prawny i brak jest podstaw do posiłkowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów w art. 135p ustawy o Policji znajduje się podstawa prawna do stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego w ściśle określonych przypadkach. Gdyby ustawodawca zakładał pomocnicze stosowanie w zakresie nieuregulowanym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawarłby odpowiednią normę w ustawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów kpa, które nie zostały określone w ustawie o Policji jako obowiązujące w postępowaniu dyscyplinarnym i uchylenie na tej podstawie zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie zasady określonej w art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w jego skardze, a ponadto wskazał, że ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy o Policji przyjął, że przepisy nowej ustawy stosuje się do postępowań dyscyplinarnych niezakończonych prawomocnym orzeczeniem do dnia jej wejścia w życie. Natomiast postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego w chwili wejścia w życie nowych uregulowań było prawomocnie zakończone. Nadto nowe uregulowania obejmujące problematykę postępowania dyscyplinarnego uniemożliwiają składanie wniosku, o którym mowa w art. 154 oraz art. 156 kpa. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego, postulując by sprawa została rozpoznana według nowych przepisów, zawartych w ustawie o Policji w sposób oczywisty działałby on na swoją niekorzyść. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dyscyplinarnego policjanta jest nadzwyczajnym trybem postępowania dyscyplinarnego, do którego stosuje się przepisy określające postępowanie dyscyplinarne z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 135r i art. 135s ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). W rozdziale 10 cyt. ustawy "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów", zawarto pełną regulację materialnoprawną odpowiedzialności policjantów jak i procesową postępowania dyscyplinarnego. Zauważyć należy, iż jedynie przepis art. 135p ust. 1 powołanej ustawy zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Stanowi on, że "W zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie, do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego". W powołanej ustawie o Policji brak jest natomiast przepisu zawierającego odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego policjantów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zawiera również przepis art. 1 pkt 1 i pkt 2 tego kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta nie jest bowiem sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego jak i zawartą w ustawie o Policji regulację szczególną, do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Odnośnie złożonego przez J. S. wniosku o zwrot kosztów przejazdu do Sądu wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada odpowiedzialności za wynik postępowania (zasada rezultatu) określona w art. 203 i 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to nałożenia stronę "przegrywającą" sprawę – bez względu na to, czy jest nią skarżący, czy organ – obowiązku zwrotu kosztów postępowania stronie przeciwnej. Odstępstwo od tej zasady przewiduje art. 206 i 207 § 2 ustawy P.p.s.a. Zgodnie z art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się m.in. koszty przejazdów do Sądu strony. Przenosząc te uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skoro w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający zaskarżone postanowienie został uchylony i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania to J. S. przegrał sprawę. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zwrot kosztów przejazdu do Sądu.