I SA/Wa 815/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/WA 815/07 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] rozpatrzeniu odwołania Z. C. od decyzji z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] Prezydenta W. odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na córkę M. C. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: W dniu [...] sierpnia 2006r. Z. C. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W dniu [...] listopada 2006r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę M. C. na okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż [...] Z. C. nie może przedstawić zaświadczenia o aktualnych dochodach męża, co uniemożliwia obliczenie dochodu rodziny- niezbędnego dla ustalenia prawa do świadczeń. Wskazał, że Z. C. kilkakrotnie informowała Ośrodek Pomocy Społecznej [...], iż nie utrzymuje kontaktów z mężem który przebywa w [...]. Skarżąca dostarczyła przetłumaczony dokument z [...] Sądu w [...] informujący, że nie udało się ustalić miejsca pobytu Z. C na [...]. Z pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] skierowanego do [...] Sądu [...] w [...] wynika, że, nie jest znany aktualny adres Z. C., który zgodnie z oświadczeniem właścicieli mieszkania w budynku, od [...] roku wyprowadził się pod nieznany im adres. Organ I instancji podniósł, że skarżąca nie jest w stanie przedstawić dochodów męża uzyskiwanych [...], gdyż zgodnie z jej oświadczeniem od [...] lat nie utrzymuje kontaktów z mężem. Wskazane okoliczności powodują, że organ nie jest w stanie ustalić dochodów rodziny, a co za tym idzie ewentualnych uprawnień do pobierania świadczeń rodzinnych. W dniu [...] stycznia 2007r. Z. C. złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji. W odwołaniu skarżąca wskazała, iż nie wychowuje córki wraz z jej ojcem Z. C., ponieważ nie utrzymują kontaktów od [...] lat. Nie wie również, gdzie mąż przebywa. W chwili obecnej zaś jest w trakcie sprawy rozwodowej. Ponadto wskazała na trudną sytuację materialną swojej rodziny. Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazał, że Z. C., choć oświadcza, iż z mężem nie utrzymuje kontaktu od [...] lat, dopiero w [...] roku wniosła pozew o rozwód. Z uwagi na obiektywne trudności, związane z niemożnością ustalenia miejsca pobytu pozwanego Z. C., oraz koniecznością zgodnie z przepisami art. 144 § 1 Kodeksu Postępowania Cywilnego ustanowienia kuratora dla nieobecnego nieznanego z miejsca pobytu, sprawa rozwodowa trwa do chwili obecnej. Zatem do czasu uzyskania prawomocnego wyroku orzekającego rozwód, Z. C. jest członkiem rodziny skarżącej. Powyższa okoliczność implikuje przedłożenie w przedmiotowej sprawie zaświadczenia o uzyskanych przez niego dochodach. Strona ubiegająca się o świadczenia z przytoczonej wyżej ustawy, niezależnie od organu administracji winna się wykazać inicjatywą dowodową, przedstawiając w sposób kompleksowy dane o swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło, do ustalenia miejsca pobytu Z. C., a co jest z tym nierozerwalnie związane nie udało się ustalić, jakie dochody osiągnął w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 16 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr105 poz.881.) "w przypadku, gdy małżonek osoby otrzymującej lub ubiegającej się o świadczenia rodzinne zaginął, osoba składająca wniosek o świadczenia rodzinne do wniosku dołącza zaświadczenie właściwej w sprawie jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka, a w przypadku cudzoziemców posiadających obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego, właściwej instytucji. 2. Ustalając dochód rodziny nie uwzględnia się dochodu uzyskiwanego przez zaginionego małżonka, a ustalając dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie uwzględnia się tego małżonka. 3. Podmiot realizujący świadczenia rodzinne występuje raz na kwartał do właściwej jednostki Policji albo właściwej instytucji w celu uzyskania informacji o zaginionym małżonku". Organ wskazał, że skarżąca, mimo że inicjatywa złożenia takiego zgłoszenia zaginięcia leży po jej stronie nie złożyła go, a tym samym nie doszło do realizacji przesłanek przytoczonego przepisu. Z uwagi na powyższe niemożliwe jest zatem ustalenie dochodu rodziny, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.) "zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł". Stosownie do art. 3 ust.16 ustawy o świadczeniach rodzinnych "rodzina oznacza małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego". Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. C. W skardze podniosła, że nie była poinformowana o tym, że do wniosku powinna załączyć zaświadczenie właściwej jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka, a w przypadku cudzoziemców właściwej instytucji. Wskazała, że nie pomyślała o zgłoszeniu zaginięcia małżonka, gdyż z właściwych instytucji z [...] nadeszły pisma informująca o braku możliwości odnalezienia jej męża. Wskazała, że nie utrzymuje z mężem kontaktów od [...] lat, a pozew rozwodowy złożyła w [...]r., gdyż wcześniej rozwód nie był jej do niczego potrzebny. Podniosła, że decyzja organów administracji publicznej jest dla niej krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). Kierując się powyższą regułą Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku było nieustalenie dochodów męża skarżącej. Organ ustalił, że skarżąca nie utrzymuje kontaktów z mężem od [...] lat, a z pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] skierowanego do [...] Sądu [...] w [...] wynika, że, nie jest znany aktualny adres Z. C., który zgodnie z oświadczeniem właścicieli mieszkania w budynku, od [...] roku wyprowadził się pod nieznany im adres. Organ odwoławczy wskazał, że nie uwzględnia się dochodów zaginionego małżonka ustalając dochód rodziny, gdy osoba składająca wniosek o świadczenia rodzinne dołączy do wniosku zaświadczenie właściwej jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka, a w przypadku cudzoziemców posiadających obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego, właściwej instytucji. Przy czym inicjatywa złożenia wniosku leży po stronie wnioskodawczyni. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika, aby organ pouczył skarżącą o takiej możliwości wynikającej z powołanego § 16 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, skoro dostarczone przez skarżącą dokumenty uznał za niewystarczające do nieuwzględnienia męża skarżącej przy ustalaniu dochodu rodziny. Skoro organ odwoławczy powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazany § 16 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia z dnia 2 czerwca 2005 r. to tym samym uznał, że w sytuacji w której znalazła się skarżąca mogła z przepisu tego skorzystać. W ocenie Sądu tego rodzaju postępowanie przy rozstrzyganiu w sprawach o świadczeniach mających charakter pomocowy, wspomagających w trudnej sytuacji majątkowej i życiowej szerokie rzesze społeczeństwa, narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, a to w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), a w rezultacie także zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.). O ile organ, rozpoznając tego rodzaju sprawę, dochodzi bowiem do wniosku, że rozpoznanie jej zgodnie z prawdą materialną wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy polegającej na złożeniu dodatkowych dokumentów albo wystąpienia ze stosownym, dodatkowym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować stronę, tak by zapewnić jej maksymalną ochronę interesów. Jak zauważył to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OSK 743/05, w sprawach z zakresu pomocy społecznej (a sprawa o przyznanie świadczeń rodzinnych ma charakter pokrewny do w/w rodzaju spraw) trzeba przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystającym z takiej pomocy. Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze, że Ustawa o świadczeniach rodzinnych określa przesłanki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku rodzinnego - do którego przysługują różnorodne dodatki. Zasiłek rodzinny i przysługujące do niego dodatki mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest konsekwencją istnienia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Obie ustawy wchodzą do systemu pomocy społecznej (zabezpieczenia społecznego). Realizują one ten sam cel: "wspierają osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Obie ustawy wykonują w pewnym zakresie pozytywne obowiązki nałożone na władze publiczne przez art. 67, art. 69, art. 71 i art. 72 Konstytucji RP. Służą zatem realizacji konstytucyjnych zadań państwa i dlatego ich treść musi być oceniana z punktu widzenia zdatności do realizacji tego celu. Wyraźnie zresztą tak właśnie sprawę ujmowały motywy ustawodawcze projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oba organy administracji publicznej odmówiły skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego z powodu nieustalenia dochodów męża skarżącej, z którym skarżąca nie utrzymuje kontaktów od [...] lat i którego miejsce pobytu nie jest znane, co wynika z dokumentów takich jak dokument z [...] Sądu w [...] informujący, że nie udało się ustalić miejsca pobytu Z. C. na [...] oraz pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] skierowane do [...] Sądu [...] w [...] wskazujące, że nie jest znany aktualny adres Z. C., który od [...] roku wyprowadził się pod nieznany adres. Organy powołały się na wskazany wyżej art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł., a stosownie do art. 3 ust.16 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych rodzina oznacza między innymi małżonków oraz pozostające na utrzymaniu dzieci. Należy mieć na uwadze, że interpretacja przepisów prawa nie może pozostawać w oderwaniu od sensu całej ustawy o świadczeniach rodzinnych, która - zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P 33/05 (OTK-A 2005/10/115) ma - podobnie jak ustawa o pomocy społecznej wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, oprócz treści tekstu zawartego w przepisie musi uwzględniać także społeczny sens jego wydania. Prowadzi to zatem do wniosku, że nie można zaakceptować takiej interpretacji regulacji prawnych, która skutkowałaby akceptacją naruszenia unormowania zawartego w przepisie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, iż Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (...), mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Ponadto, należy także przyjąć stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r. III ARN 84/92 (OSNCP 1993 nr 10, poz. 183) i w uchwale z dnia 7 marca 1995 r. III AZP 2/95 (OSNIASPiUS z 1995 r. nr 15, poz. 182), iż w odniesieniu do indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w takiej sytuacji wykładnia gramatyczno-słownikowa winna być uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: systemowej, funkcjonalnej, a wreszcie celowościowej, która uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy. Biorąc powyższe pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie zaistniałaby możliwość zastosowania w drodze analogii § 16 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz.881.), stosownie do którego ustalając dochód rodziny nie uwzględnia się dochodu uzyskiwanego przez zaginionego małżonka, a ustalając dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie uwzględnia się tego małżonka, w oparciu o znajdującą się w aktach dokumentację. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.