I OSK 1679/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 792/07 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy oddala skargę kasacyjną. Po rozpoznaniu skargi R. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 792/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] dotyczącą odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy G. odmówił R. O. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy powstałych w 2006 r. Podając motywy rozstrzygnięcia organ podkreślił, że zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy z dnia 25 stycznia 2007 r. oraz informacją z Urzędu Gminy z dnia 29 stycznia 2007 r. komisja powołana przez wojewodę nie oszacowała strat w związku z suszą w 2006 r. w jego gospodarstwie rolnym i na tę okoliczność nie sporządziła protokołu oszacowania strat. Dokument taki jest niezbędny do rozpatrzenia wniosku strony zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) – zwanego dalej również rozporządzeniem. Jego brak uniemożliwia przyznanie przedmiotowego świadczenia. Odwołując się od decyzji R. O. podnosił, że przy składaniu dokumentacji nie wymagano od niego protokołu oszacowania strat. Ponadto Urząd Gminy nie poinformował rolników o konieczności sporządzenia stosownego protokołu oszacowania strat. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że jedną z obligatoryjnych przesłanek do udzielenia wnioskowanej pomocy jest, aby średnia wysokość szkód w uprawach rolnych jego gospodarstwa przekraczała 30%. Jako jedyny dowód na tę właśnie okoliczność przepisy rozporządzenia wskazują w § 2 pkt 2 i w § 4 ust. 2 protokół oszacowania szkód sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 12, poz. 82 ze zm.). Jeżeli brak jest protokołu oszacowania szkód, to nie można w żaden sposób dowieść, że rolnik ubiegający się o zasiłek celowy istotnie poniósł, na skutek suszy, szkody w takiej wysokości, co uprawniałoby go do tego świadczenia. Wskazując konkretny dowód na okoliczność ustalenia wysokości szkód w uprawach rolnych, spowodowanych suszą, prawodawca wykluczył tym samym możliwość udowodnienia tej okoliczności w oparciu o inne dowody. Z materiału dowodowego wynika, że w gospodarstwie strony w ogóle nie zostały oszacowane szkody przez wskazaną komisję. Organ rozpatrując wniosek w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, nie ma prawa samodzielnie szacować wysokości szkód w uprawach rolnych gospodarstwa w oparciu o inne środki dowodowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. O. podnosił takie same argumenty jak w odwołaniu. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z treści § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy wynika, że pomoc ma formę zasiłku celowego i zgodnie z § 4 ust. 1 jest przyznawana na wniosek osoby zainteresowanej, złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkiwania tej osoby. Zaś stosownie do § 4 pkt 2 rozporządzenia, po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. wojewodowie, w terminie do 15 września 2006 r., przekażą właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokoły oszacowania szkód sporządzone przez komisje. Oznacza to, iż rzeczą wojewody jest spowodowanie dokonania przez komisję czynności oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych na obszarze dotkniętym suszą i dostarczenia sporządzonych przez komisję protokołów właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast). Potwierdza to przyjęty w rozporządzeniu terminarz czynności, który zakłada, iż przekazanie przez wojewodę wójtom protokołów szacowania szkód następowało do dnia 15 września 2006 r., natomiast upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy ustalony został na dzień 15 października 2006 r. Tak więc przekazanie przez wojewodę wójtom protokołów szacowania szkód następowało jeszcze przed ustaleniem, który z poszkodowanych wskutek suszy rolników wystąpi o udzielenie pomocy. Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu 19 września 2006 r., a więc przed upływem terminu przewidzianego w rozporządzeniu, złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Wniosek ten podlegał rozpoznaniu przez Kierownika Ośrodka w oparciu o protokół szacowania szkody przekazany wójtowi wcześniej (do 15 września 2006 r.) przez wojewodę. Sąd wyraził pogląd, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego z powodu niesporządzenia przez właściwe organy protokołu oszacowania szkody w gospodarstwie rolnym osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego, nie znajduje podstawy prawnej w przepisach rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., a stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji obu instancji polega na niewłaściwej interpretacji § 4 i § 6 ust. 3 rozporządzenia. Powyższa wada rozstrzygnięcia podjętego w sprawie wniosku skarżącego, jako mająca istotny wpływ na wynik sprawy, powodowała konieczność uchylenia przez Sąd decyzji obu instancji. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ ponownie rozpatrujący sprawę do oceny wniosku o zasiłek celowy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony zgodnie z przepisami rozporządzenia. Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. , reprezentowane przez radcę prawnego R. N., zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Kolegium wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego przez: - błędną wykładnię § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, polegającą na przyjęciu, że odmowa przyznania zasiłku celowego z powodu nie sporządzenia protokołu oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym osoby wnioskującej, nie znajduje podstawy prawnej; - niezastosowanie przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia, który w ustalonym stanie faktycznym winien być zastosowany, 2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, gdy w rzeczywistości Kolegium zastosowało właściwą interpretację przepisów; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie w wyroku, że decyzję wydano z innym naruszeniem przepisów postępowania, bez wskazania jakie to przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji; - art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia jego podstawy prawnej wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz nie zawarcie wskazań co do dalszego postępowania organów administracji; - art. 151 p.p.s.a. przez nie zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. Organ skarżący stwierdził, że w sprawie nie jest kwestionowany brak oszacowania - przez właściwą komisję - szkody w gospodarstwie skarżącego. Spór dotyczy zagadnienia czy w takich okolicznościach można przyznać wnioskowane świadczenie w celu złagodzenia skutków suszy, a jeżeli tak to w oparciu o jakie dowody, zważywszy na znaczny upływ czasu od chwili wystąpienia suszy. W ocenie organu § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia zawęża postępowanie dowodowe organu administracji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy, do sprawdzenia danych podanych przez wnioskodawcę we wniosku wszczynającym postępowanie, a przede wszystkim, czy wniosek złożyła osoba uprawniona i czy wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne. Jedną z obligatoryjnych przesłanek do udzielenia wnioskowanej pomocy, jest to, by średnia wysokość szkód w uprawach rolnych jego gospodarstwa przekraczała 30%. Jedynym dowodem na tę okoliczność jest protokół oszacowania szkód sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę. Prawodawca wykluczył możliwość wykazania tej okoliczności w oparciu o inne dowody. Wobec powyższego zdaniem Kolegium zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów rozporządzenia, a zwłaszcza § 4 jest błędna. Nadto Kolegium wskazało, że Sąd nie zawarł dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Jak wynika z regulacji omawianego rozporządzenia (§ 2 pkt 2, § 4 ust. 1, § 6 ust. 3) na wojewodów został nałożony obowiązek powołania komisji na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.) oraz obowiązek przekazania, w terminie do dnia 15 września 2006 r. właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołów oszacowania szkód. Nie wykonanie tego obowiązku nie może powodować negatywnych następstw dla jednostki w ubieganiu się o przyznanie pomocy społecznej. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że przepisy rozporządzenia ograniczają dopuszczalność przeprowadzenia na wskazane w nich okoliczności faktyczne dowodów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91 (OSNA 1992/2/45), zgodnie z którym ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a. Mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Delegacja niniejsza upoważniała Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zatem Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji niniejszego programu, natomiast nie była uprawniona do określenia ograniczeń dowodowych i zasad postępowania uregulowanych w k.p.a. Zatem brak jest podstaw do interpretowania przepisów rozporządzenia w sposób prezentowany przez organ skarżący kasacyjnie, a więc, iż wykluczają one, w przypadku braku protokołu komisji, możliwość udowodnienia wysokości szkód w oparciu o inne dowody. Wobec tego należało stwierdzić, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena interpretacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepisy omawianego rozporządzenia zawierają regulację o charakterze mieszanym – materialno-procesowym. Regulują bowiem przesłanki materialne przyznania pomocy społecznej i procesowe w zakresie wszczęcia postępowania i ustalenia stanu faktycznego. Zatem uzasadnia to uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie udzielił wprost wskazań organowi co do szczegółów dalszego postępowania, to jednakże wskazał, że należy ustalić stan faktyczny sprawy przy zastosowaniu przepisów rozporządzenia. Należy to stwierdzenie uzupełnić wskazaniem, że organ obowiązany jest stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i skorzystać ze środków dowodowych przewidzianych w tej ustawie procesowej. Wobec tego brak jest podstaw pozwalających stwierdzić, że doszło do uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.