II SA/Rz 457/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Starosty z dnia [...].11.2003 r Nr [...] w przedmiocie udzielenia M. C. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W podstawie prawnej decyzji powołał przepis art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił , że postępowanie wszczęte z wniosku M. C. dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego tj. budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. 830/2 położonej w R. przy ul. [...] własności M. C. na budynek mieszkalny. Organ I instancji w oparciu o art. 71 ust.1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r Prawo Budowlane / Dz.U z 2000 r Nr 106 poz. 1126 ze zm/ § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części / Dz.U z 1995 r Nr 10 poz. 47 / udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego wobec stwierdzenia,, że wnioskowana zmiana nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . W odwołaniu do Wojewody, R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji powołując się na zarzuty złożone w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2000 r . Wyjaśnił, że projekt przewiduje podniesienie muru szczytowego co spowoduje przy opadach deszczu od wschodu zalewanie jego poddasza budynku gospodarczego . Niezrozumiałym jest dla odwołującego orzeczenie organu przyzwalające inwestorowi na zmianę sposobu użytkowania obiektu, skoro obiekt ten jest usytuowany w granicy działki przylega do jego budynku gospodarczego i na tego rodzaju zmianę odwołujący nigdy nie wyrażał zgody. Wyjaśnił, że przez 12 lat M. C. użytkowała sporny obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem / budynek gospodarczy/ . W 1995 roku samowolnie dokonała jego przebudowy na budynek mieszkalny . Twierdzeniu temu dowodzą decyzje ; Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.1999r Nr [...], z dnia [...].02.2000 r Nr. [...] , oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2000 w Nr [...] . W/w decyzje uzyskały walor decyzji ostatecznych do których to decyzji inwestorka nie zastosowała się wręcz odwrotnie otrzymała aprobatę organu za swoje samowolne działanie . Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy nie uwzględnił stawianych w nim zarzutów i wyjaśnił , że zarzuty złożone w odwołaniu nie dotyczą przedmiotu sprawy i nie należą do kompetencji tego organu lecz do organu nadzoru budowlanego. Natomiast w kwestii legalności zaskarżonej decyzji odwołaniem organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części / Dz.U z 1995 r Nr 10 poz. 47 / do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieni skargi powtórzył argumentację jak w swoich pismach procesowych oraz odwołaniu oraz opisał przeznaczenie swojego budynku gospodarczego i swoją działalność rolniczą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest uzasadniona z przyczyn odmiennych niż zostało w niej podniesione. Kontrola tego Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej./ art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U z 2002 r Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U Nr 153 poz. 1270/ zwana dalej P.p.s.a., nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a. Sąd zobowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważnosci ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania , innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...].11.2003 r Nr [...] w przedmiocie udzielenia M. C. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wydana w oparciu o art. art. 71 ust.1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r Prawo Budowlane / Dz.U z 2000 r Nr 106 poz. 1126 ze zm/ § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części / Dz.U z 1995 r Nr 10 poz. 47 / W dacie wydania zaskarżonej decyzji treść art. 71 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane / Dz.U 2000 r Nr 106 po. 1126 ze zm/ brzmiała ; zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 32 ust.4 prawa budowlanego postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wszczyna się na wniosek zainteresowanej osoby. Akta administracyjne sprawy wskazują, że inwestorka M. C. w dniu [...] marca 2000 roku złożyła w Starostwie Powiatowym w N. wniosek o udzielenie pozwolenia na zmianę przeznaczenia sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny i wyniku tego wniosku zostało wszczęte postępowanie administracyjne zakończone decyzją organu I instancji uwzględniającej wniosek inwestorki./ decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 roku/ W wyniku odwołania R. K. , Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2003 roku uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji . W ponownym postępowaniu inwestora w dniu [...] października 2003 roku modyfikuje swój wniosek z dnia [...].03.2000 roku w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania / k.44 akt administracyjnych / i wnosi o wydanie pozwolenia na przekształcenie budynku gospodarczego na mieszkalno-gospodarczy. Organ I instancji z naruszeniem przepisu art. 61 § 1 k.p.a i art. 32 ust. 4 prawa budowlanego wydaje decyzję i udziela M. C. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 830/2 położonej w R. na mieszkanie. Jak już wyżej podkreślone zostało, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu, określa uprawnienia inwestora do zmiany sposobu użytkowania obiektu i może być wydane wyłącznie na wniosek inwestora. Wniosek ten winien odpowiadać wymogom określonym w art. 61 § 1 k.p.a i art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wskazuje, że nie został ustalony w sposób prawem przewidziany przedmiot sprawy od którego to uzależniona będzie nie tylko kwalifikacja prawna rozstrzygnięcia ale również właściwość organu do jego rozpoznania. Pierwszy wniosek inwestorki z dnia [...].03.2000 roku dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego / k. 6 akt administracyjnych/ który pismem z dnia [...].10.2003 roku został zmodyfikowany i dotyczy przekształcenia budynku gospodarczego na mieszkalny. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wyjaśnienie rzeczywistej woli wnioskodawczyni , bowiem kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa / art. 8 k.p.a./ oraz udzielenia informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków związanych z postępowaniem. Od tego obowiązku organy orzekające uchyliły się tym samym naruszyły zasady wynikające z art. 7, 8, 9 k.p.a. Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy pozostają dwa wnioski pozostające w zupełnej sprzeczności , które wymagają wyjaśnienia. Rzeczą organu będzie ich wyjaśnienie poprzez wezwanie wnioskodawczyni o dokładne sprecyzowanie swojego żądania . W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że jeżeli treść pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Niedokonanie przez organ administracji wezwania o wyjaśnienie żądania strony które budzi wątpliwości stanowi naruszenie zasad wynikających z art. 7,8,9 k.p.a. . Nadto organ nie ustosunkował się do podnoszonych zarzutów skarżącego zgłoszonych w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2000 roku, w którym to piśmie powołuje się na decyzje organu nadzoru budowlanego . Jest to zasadniczy zarzut wymagający dokładnego sprawdzenia, gdyż w ocenie Sądu zachodzi nie wyjaśniona wątpliwość czy ewentualna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie obejmuje samowolnie dokonanej zmiany objętymi wskazanymi przez skarżącego decyzjami. Od wyjaśnienia tej zasadniczej kwestii uzależnione będzie dalsze postępowanie a w szczególności właściwość organu . Podkreślenia wymaga, że za niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego jeżeli dokonana zmiana została wykonana samowolnie , gdyż doprowadziłoby to do obejścia przepisu art. 71 ust.3 prawa budowlanego. Nie wyjaśnienie tych zasadniczych w/w kwestii w ocenie Sądu stanowi naruszenie przepisów postępowania, / art. 7, 8, 9 ,77, 80, 107 § 3 k.p.a / ,których naruszenie może mieć wpływ na wynik sprawy . Po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności organ wezwie wnioskodawczynię o sprecyzowanie wniosku , następnie wyjaśni czy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania obiektu nie obejmuje samowolnie wdokonanej zmiany objętymi decyzjami wskazanymi przez skarżącego. Prawidłowo ustalony przedmiot sprawy pozwoli na ustalenie właściwego organu do jego rozpoznania oraz ustalenia osób którym przysługuje przymiot strony. Dodatkowo wskazać należy, że decyzja organu I i II instancji została doręczona nie żyjącym uczestnikom postępowania / A. i W. K./ , które to uchybienie stanowi samodzielną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obu instancji . Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c P.p.s.a O kosztach orzekł po myśli art. 200 P.p.s.a. Określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku znajduje wsparcie w art. 152 P.p.s.a.