II OSK 1586/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B., B. J., W. D., A. G., M. M., J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SAB/Wa 8/07 w przedmiocie odrzucenia skargi i zwrotu uiszczonego wpisu sądowego w sprawie ze skargi K. B., B. J., W. D., A. G., M. M., J. W. na bezczynność Ministra Zdrowia postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SAB/Wa 8/07 odrzucił skargę K. B., B. J., W. D., A. G., M. M., J. W. na bezczynność Ministra Zdrowia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga na czynność Komisji Egzaminacyjnej powołanej przez Ministra Zdrowia polegająca na nie uznaniu za zdany Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Natomiast skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Powoduje to, iż niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność Ministra Zdrowia w sprawie objętej tym przedmiotem, a więc podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez adwokata, skarżący postanowieniu WSA z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SAB/Wa 8/07 zarzucili - po pierwsze naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że czynność Państwowej Komisji Egzaminacyjnej polegająca na samowolnej zmianie kryteriów oceniania Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, nie stanowi innej czynności z zakresu administracji publicznej, mającej wpływ na uprawnienia lekarzy związanych z uzyskaniem tytułu specjalisty w danej dziedzinie, stanowiąc podstawę do wydania przez Ministra Zdrowia decyzji administracyjnej w formie dyplomu specjalisty, a po drugie naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegającą na przyjęciu, że skarga na bezczynność Ministra Zdrowia polegająca na nierozpoznaniu odwołania od wyniku Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego z dziedziny [...] ogłoszonego w dniu [...] , jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powołując się na tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I-instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli określa art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Koniecznym jest zatem ustalenie, czy w granicach wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. mieści się skarga na bezczynność Ministra Zdrowia polegającą na nierozpoznaniu "odwołania od wyniku Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego". W tym kontekście należy podkreślić, iż zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Powyższe oznacza, iż skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna jedynie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a ) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a), a także w przypadku bezczynności w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ocena dopuszczalności skargi na bezczynność Ministra Zdrowia polegającą na nierozpoznaniu "odwołania od wyniku Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego" zależy więc de facto od wskazania charakteru prawnego wyniku Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego. Odnosząc się do tej kwestii należy podkreślić, iż ani wyniki Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego (w dziedzinie [...]) ogłoszone [...] listopada 2005 r., ani też późniejsze pisma Przewodniczącej Państwowej Komisji Egzaminacyjnej w tej sprawie (w tym pismo z dnia 12 maja 2006 r.) nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż zarówno ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2005 r. Nr 226, poz. 1943 ze zm.), jak i wydane na podstawie wynikającego z ustawy tej upoważnienia rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. Nr 213, poz. 1779 ze zm.) nie przewidują przeprowadzania procesu uzyskania specjalizacji w drodze postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Należy bowiem zauważyć, iż w przypadku rozstrzygania określonej sprawy w formie decyzji tak ustawa, jak i rozporządzenie wyraźnie na to wskazują – np. § 41 ust. 9 rozporządzenia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów zgodnie, z którym Minister Zdrowia w drodze decyzji administracyjnej uznaje lub odmawia uznania tytułu specjalisty uzyskanego za granicą za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej (podobne regulacje zawarte były we wcześniejszym rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, Dz.U. Nr 81, poz. 905 ze zm.). W związku z powyższym należy podkreślić, iż dyplom potwierdzający uzyskanie tytuł specjalisty w określonej dziedzinie medycyny (§ 38 rozporządzenia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów) - jest jedynie odpowiednikiem zaświadczenia o jakim stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Jest on wydawany przez Centrum Egzaminów Medycznych (§ 38 ust. 1 w.w. rozporządzenia) lekarzowi, który odbył szkolenie specjalizacyjne i złożył Państwowy Egzamin Specjalizacyjny z wynikiem pozytywnym. Kopię dyplomu przekazuje się do właściwej Okręgowej Izby Lekarskiej oraz właściwego Wojewódzkiego Centrum Zdrowia Publicznego. Państwowy Egzamin Specjalizacyjny przeprowadzany przez Państwową Komisję Egzaminacyjną jest więc jednym z etapów postępowania w sprawie o uzyskania dyplomu potwierdzającego otrzymanie tytuł specjalisty w określonej dziedzinie medycyny (zaświadczenia). Jeżeli zatem uzyskanie tytułu specjalisty w określonej dziedzinie medycyny nie następuje w formie decyzji administracyjnej to tym bardziej charakteru takiego nie ma werdykt komisji egzaminacyjnej o złożeniu egzaminu z wynikiem pozytywnym lub nie, który warunkuje otrzymanie takiego tytułu (dyplomu). Te same uwagi można także odnieść do czynności Państwowej Komisji Egzaminacyjnej polegającej na ustaleniu (zmianie) kryteriów oceniania (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2005 r., OSK 1760/04, LEX nr 194979). Dodać należy, iż wynik Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego oraz czynności Państwowej Komisji Egzaminacyjnej polegające na ustaleniu (zmianie) kryteriów oceniania nie są też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy wskazuje, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Przypadek taki nie zachodzi w okolicznościach sprawy niniejszej, ponieważ w świetle przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz wydanego w jej wykonaniu rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. Nr 213, poz. 1779 ze zm.) - wynik egzaminu specjalizacyjnego w określonej dziedzinie medycyny podany przez komisję egzaminacyjną oraz ustalenie kryteriów oceniania na takim egzaminie nie mieści się w pojęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej o jakich stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powoduje to, iż zarówno wynik egzaminu specjalizacyjnego w określonej dziedzinie medycyny, jak i ustalenie kryteriów oceniania na takim egzaminie nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego, a więc skarga na bezczynność w omawianych sprawach również nie przysługuje. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.