II SA/Kr 735/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Renata Czeluśniak (spr) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji WSA/wyr, l - sentencja wyroku Decyzją z dnia [...]grudnia 2005 r., znak:[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku J.W. z dnia 12 sierpnia 2005r., dotyczącego nakazania właścicielowi budynku przy ul. T. w K. - [...]Spółdzielni Mieszkaniowej usunięcia samowoli budowlanej, polegającej na zamurowaniu, po wybudowaniu zgodnie z projektem budowlanym, jednego z czterech ciągów wentylacji grawitacyjnej dla sali sprzedaży w budynku przy ul. T. w K. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.- Powiat Grodzki podniósł, że wnioskującej nie przysługują uprawnienia strony. Inwestorem budowy budynku mieszkalno - usługowego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr[...] z dnia 23 listopada 1994 r., była [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w K. przy ul. K. Budynek został przekazany do użytkowania w 1996r. Ustalono, że J.W. użytkuje, jako członek spółdzielni, na warunkach własnościowego prawa do lokalu użytkowego, lokal usługowy w budynku przy ul. T. Ponadto, powołując się na treść pisma złożonego w dniu 10 listopada 2005 r., organ podniósł, że przedmiotem wniosku J.W. było doprowadzenie sali sprzedaży do właściwego stanu technicznego, ale w związku z informacją wnioskodawczyni, że postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego sali sprzedaży z wniosku J.W. było już rozpatrywane i rozstrzygnięte w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w odrębnym postępowaniu, organ postanowił umorzyć postępowanie w sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożyła J.W. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]marca 2006r., znak:[...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...]grudnia 2005 r. w części obejmującej podstawę prawną, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podzielił stanowisko, że zgodnie z art. 61 § 4 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a przepis ten wskazuje jednoznacznie, iż postępowanie administracyjne może zostać zainicjowane przez podmiot posiadający do tego legitymację procesową, zgodnie art. 28 Kpa. Natomiast wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Zatem ze względu na to, iż wnioskującej przysługuje własnościowe prawo spółdzielcze do lokalu użytkowego w budynku przy ul. T. w K., nie ma ona przymiotu strony w postępowaniu w sprawie robót budowlanych wykonanych przez inwestora - właściciela w/w budynku, tj. Spółdzielnię Mieszkaniową. Przedmiotowe postępowanie, jako wszczęte na wniosek podmiotu nie mającego w nim interesu prawnego i obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa, powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż ze znajdującego się w aktach sprawy pisma J.W. z dnia 9 listopada 2005 r. wynikało, iż istota jej żądania sprowadzała się do "...doprowadzenia sali sprzedaży do właściwego stanu technicznego...". Wnosząca powołała się również w treści tego pisma na art. 66 Prawa budowlanego. Odnosząc się do tego organ wskazał, iż sprawa stanu technicznego budynku przy ul. T. w K. w zakresie przewodów kominowych na poziomie parteru w obrębie lokalu użytkowego, w tym obejmujących salę sprzedaży, jest przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki pod sygn.[...] oraz przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pod sygn.[...]. Z powyższych względów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał kwestionowane rozstrzygnięcie za zasadne. Jednakże organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie doprecyzował podstawy prawnej decyzji. Nie było bowiem możliwe umorzenie postępowania wyłącznie na podstawie art. 105 § 1 Kpa, nie określając przedmiotu sprawy. W ocenie organu odwoławczego zbędne było również powołanie w podstawie prawnej decyzji umarzającej postępowanie art. 104 Kpa, dlatego też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję reformatoryjną w zakresie podstawy prawnej. Odnosząc się również do zarzutów strony odwołującej się, organ II instancji wskazał, iż jej wniosek ze stycznia 2005 r. został rozpoznany w trybie skargowym i zawiadomieniem z dnia 31 maja 2005 r., znak:[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki udzielił na niego odpowiedzi w trybie art. 238 Kpa. Natomiast przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek datowany na dzień 10 sierpnia 2005 r. Ponadto uwagi odwołującej się, obejmujące treść przepisu art. 28 Kpa, odnoszą się do odrębnego postępowania w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w obrębie lokalu użytkowego w budynku przy ul. T. w K. (w tym obejmujących salę sprzedaży), w którym przysługuje skarżącej przymiot strony. Zatem nie mają one znaczenia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, której przedmiot został określony we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie. Dodatkowo wyjaśnił, iż nie jest prawnie dopuszczalne prowadzenie dwóch równorzędnych postępowań w tej samej sprawie administracyjnej, do czego mogłoby dojść gdyby organy nadzoru budowlanego uwzględniły uwagi skarżącej, zawarte w jej piśmie z dnia 9 listopada 2005 r. a także w odwołaniu, z których to podań wynika, iż wolą skarżącej jest, aby przedmiotowa sala sprzedaży została doprowadzona do prawidłowego stanu technicznego. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia z dnia [...]marca 2006 r., znak:[...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że decyzja ta narusza art. 6 i 7 kpa, art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa, art. 51 i art. 66 Prawa budowlanego, art.9, 17 i 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20 Konstytucji. Według skarżącej organy I i II instancji odmawiając jej prawa udziału w postępowaniu ze względu na brak przymiotu strony, nie uwzględniły faktu, że skarżąca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą miała interes prawny w umorzonym postępowaniu. Jej interes faktyczny miał bowiem odzwierciedlenie w obowiązującym prawie: w art. 18 Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nakłada na nią obowiązek spełnienia określonych przepisami prawa pracy i rozporządzeniem Ministra Zdrowia warunków, oraz w art. 17 tej ustawy, który nakazuje dbać o interes konsumentów, czego nie mogła ona realizować w pomieszczeniu, którego stan techniczny nie spełniał wymagań przewidzianych dla pomieszczeń, w których dokonuje się obrotu żywnością. To w konsekwencji spowodowało ograniczenie zakresu prowadzonej działalności gospodarczej i naruszyło art. 20 Konstytucji. Skarżąca w uzasadnieniu skargi również podniosła, że sala sprzedaży została zrealizowana według zatwierdzonego projektu, a następnie samowolnie przez właściciela doprowadzona do nieodpowiedniego stanu technicznego. Ilustruje to oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem. Na ewentualne zaś odstępstwa od projektu powinien wyrazić zgodę organ nadzoru budowlanego. Nadto skarżąca wskazała, że nietrafnie został przywołany, jako podstawa prawna decyzji, art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], skarżąca, jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej, nie posiadała przymiotu strony w umorzonym postępowaniu, bowiem roboty wykonane przez Spółdzielnię nie spowodowały konkretnego naruszenia warunków korzystania z lokalu, chronionych ustawą Prawo budowlane z 1994 r. Ponadto organ podniósł, że w związku z tym, że interes prawny ma mieć charakter interesu materialnoprawnego, czyli opartego na normach administracyjnego prawa materialnego, nie można uznać, że strona skarżąca miała interes prawny w umorzonym postępowaniu. Nie istniała bowiem norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Natomiast odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących stanu technicznego przewodów kominowych na poziomie parteru, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podniósł, że w tym przedmiocie toczy się już odrębne postępowanie administracyjne, zarejestrowane pod sygn. [...]. W ocenie WINB, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż skarżąca nie ma interesu prawnego o charakterze materialnoprawnym, a jedynie faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę za zasadną. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż nie wiadomo jaka była podstawa umorzenia postępowania: czy uznanie, iż J.W. ze względu na brak interesu prawnego nie jest stroną postępowania, czy też toczenie się już innego postępowania w tej samej sprawie. Ani organ I, ani II instancji nie uzasadnił, dlaczego skarżąca nie ma interesu prawnego. Ograniczono się jedynie do wskazania prawa spółdzielni do budynku oraz prawa skarżącej do lokalu użytkowego. Dopiero w odpowiedzi na skargę (która oczywiście nie może zastępować uzasadnienia decyzji) podniesiono, iż skarżąca, jako członek spółdzielni nie posiadała przymiotu strony, bowiem roboty wykonane przez spółdzielnię nie spowodowały konkretnego naruszenia warunków korzystania z lokalu, chronionych ustawą Prawo budowlane. Nie zostało jednak ustalone, jakie roboty budowlane zostały wykonane i jaki wpływ miały one na lokal skarżącej. Nie wskazano żadnych faktów, ani żadnych dowodów, na podstawie, których można by je ustalić i ocenić. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu była zatem w tym zakresie niemożliwa. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno dokładnie spełniać przesłanki określone w art. 107 § 3 kpa tj. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie: - faktów, które organ uznał za udowodnione, - dowodów, na których się oparł, oraz - przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, warunków powyższych w żaden sposób nie spełnia. Co do drugiej, ewentualnej podstawy umorzenia postępowania, też nic nie wiadomo. Z uzasadnienia organu I instancji wynika jedynie, iż "jak wskazuje wnioskodawczyni postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego sali sprzedaży z wniosku Pani J.W. było rozpatrywane i rozstrzygnięte w tut. Inspektoracie w postępowaniu pod sygnaturą sprawy [...]". Brak ustalenia zatem przez organ i wskazania w uzasadnieniu, czy takie postępowanie się toczyło, co było jego przedmiotem, czy i jak się zakończyło. Z powyższego cytatu wynika jedynie, iż wnioskodawczyni wskazuje, iż takie postępowanie się toczyło, brak jednak stanowiska organu w tym zakresie. To, co być może, jest wiadome organowi i J.W. nie zostało przedstawione w przesłanych aktach administracyjnych sprawy i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji nie naprawił powyższego braku, mimo, iż stwierdził, że nie jest prawnie dopuszczalne prowadzenie dwóch równorzędnych postępowań w tej samej sprawie administracyjnej. Ze zdania: "Ponadto uwagi obejmujące treść przepisu art.28 kpa odnoszą się do odrębnego postępowania ..." wynika, iż toczy się jakieś odrębne postępowanie w sprawie stanu technicznego w zakresie przewodów kominowych w obrębie lokalu użytkowego w budynku przy ul. T. w K. (w tym obejmujących salę sprzedaży), w którym przysługuje skarżącej przymiot strony. I po raz kolejny trzeba podkreślić, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wiadomo jest: dlaczego skarżącej odmówiono przymiotu strony w tym postępowaniu, a jest stroną w odrębnym wyżej opisanym postępowaniu, z jakiego powodu umorzono postępowanie wszczęte na wniosek z 12.08.2005 r., dlaczego w ogóle zostało wszczęte nin. postępowanie skoro toczy się już postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. T. w K. w zakresie przewodów kominowych w obrębie lokalu użytkowego, w tym sali sprzedaży w sklepie spożywczym. Nie jest zadaniem Sądu domyślanie się odpowiedzi na powyższe pytania na podstawie pism skarżącej. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania, iż: - postępowanie zostało wszczęte nie 12.08.2005 r., a w styczniu 2005 r. (- w aktach adm. brak jest wniosku ze stycznia 2005 r.) ; - dlaczego uprawnienia strony przysługiwały skarżącej do 6.11.2005 r.; - PINB wydając decyzję nr[...] nie zapoznał się ze sprawą o nr[...], ani treścią wniosku skarżącej Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma na celu wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez organy administracyjne sprawy. Postępowanie winno zostać uzupełnione w celu usunięciu wszystkich braków, o których wyżej mowa, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art. 777 kpa. Organy administracyjne mają bowiem obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 Kpa i znajduje szczegółowe uzupełnienie w treści art. 77 Kpa, który nakazuje zbieranie i rozpatrywanie całego materiału dowodowego. Uzasadnienie faktyczne i prawne winno zostać sporządzone zgodnie z przepisem art.107 § 3 kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.