VII SA/Wa 864/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. Sp. z o.o. w O. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006r. po przeprowadzeniu postępowania z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt. 7 kpa stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce W. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych tj. budynku stacji z wydzieloną częścią sklepową, trzech dystrybutorów paliwa z zadaszeniem ekranu akustycznego systemu Velox, wjazdu i wyjazdu na drogę elektrowni O., separatora koalestencyjnego z osadnikiem NG – 30 – 1,5 dla wód opadowych, przyłączy wodnokanalizacyjnych i energetycznych z oświetleniem stacji oraz instalacji zbiornikowej gazu płynnego przy ulicy J. w C. na działce ew. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy wskazał, że postępowanie wykazało uchybienie proceduralne dotyczące udziału społeczeństwa w sprawie, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością i zasięgu inwestycji, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. I tak naruszono art. 32 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, który określa szerszy krąg podmiotów uprawnionych do aktywnego uczestnictwa m. in. w podejmowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W prawdzie Starosta dokonał ogłoszenia o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku spółki W., jednakże jak wykazało postępowanie ogłoszenie to wywieszone było tylko w Urzędzie Gminy (bez wywieszenia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia) a nadto raport o oddziaływaniu na środowisko nie został poddany procedurze określonej w art. 31 – 36 w/w ustawy. Stanowiło to naruszenie przepisów dotyczących udziału społeczeństwa a także art. 53 tej ustawy i przesądzało w ocenie Wojewody, o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z uwagi na treść art. 11 wymienionej ustawy. W wyniku odwołania zainteresowanej rozpatrujący sprawę GINB decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody i wskazał, że przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ podaje do publicznej wiadomości informację o wniosku oraz o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono. Porównanie dotyczące dat społeczeństwa o umieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku (od 2 do 23 XII 04r.) z datą uzgodnienia poprawionego raportu o oddziaływaniu na środowisko (22 XII 04r.) dowodzi, iż raport nie był poddany procedurze z art. 31 – 36 ustawy Prawo Ochrony Środowiska. Naruszenie procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji, powoduje jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt. 7 kpa). Niezależnie od tego organ odwoławczy podkreślił też niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1999r. dla terenu zamierzonej inwestycji. Przedmiotowa działka znajduje się wprawdzie na terenie przeznaczonym do obsługi komunikacji samochodowej, to jednak plan wprowadza ograniczenia w postaci zachowania minimum 40% powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem zgodnie z projektem zagospodarowania terenu łączna powierzchnia biologicznie czynna na działce objętej inwestycją wynosi 29, 76% całkowitej powierzchni co oznacza, że decyzja starosty zapadła z rażącym naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowanego. Odpowiadając na argumenty zainteresowanej organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami strony, że procedurze określonej w art. 31 – 36 Prawo Ochrony Środowiska nie zostały poddane jedynie poprawki do raportu, bowiem społeczeństwo mogło zapoznać się wyłącznie z projektem raportu a nie samym raportem w jego ostatecznej wersji. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła spółka W. domagając się jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 156 § 1 pkt. 7 kpa poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Zdaniem strony skarżącej, nie sam raport o oddziaływaniu na środowisko nie został poddany procedurze określonej w art. 32 – 36 Prawo Ochrony Środowiska, lecz jedynie poprawki do tegoż raportu, co oznacza, iż społeczeństwo nie zostało pozbawione możliwości udziału w postępowaniu w ramach którego sporządzany jest raport. Również zarzut o niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu jest nieuzasadniony, bowiem na terenie wybudowanej stacji paliw znajduje się tyle terenów zielonych ile przewiduje plan a nawet więcej, bowiem spółka dzierżawi od elektrowni dodatkowe tereny przylegające (było to przedmiotem obliczeń organu przed wydaniem pozwolenia na budowę). Według skarżącej nawet gdyby przyjąć jakieś uchybienia to należałoby zastosować wykładnię celowościową, bowiem spółka nabyła prawa i poniosła ogromne koszty związane z realizacją inwestycji . W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd Administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga podlega uwzględnieniu ale nie całkowicie z motywów w niej wskazanych. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem mającym na celu stwierdzenie, czy decyzja kontrolowana została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa tj. czy wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie a stanowiące postawę stwierdzenia nieważności. Postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym tylko w ograniczonym zakresie a to oznacza, że organ nadzoru nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością samej decyzji kontrolowanej. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji (art. 16 kpa) i z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji winno opierać się na wnikliwej ocenie legalności kontrolowanej decyzji. Zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym organ odwoławczy kontrolując decyzję w postępowaniu odwoławczym jest obowiązany, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą kontrolowaną decyzją a to oznacza, iż nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wynika z naczelnej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej. W przedmiotowej sprawie analiza uzasadnienia powala stwierdzić, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie stanu sprawy i nie dokonał ustaleń, które pozwoliłyby jednoznacznie stwierdzić wadę kwalifikowaną kontrolowanej decyzji. Organ I instancji powołał się na dwie sprzeczne ze sobą informacje dotyczące miejsca wywieszenia ogłoszenia o planowanym przedsięwzięciu (k. 11 i 23 akt administracyjnych) przyjmując, że brak było ogłoszenia w miejscu planowanej inwestycji i nie wyjaśniając dokładnie, wbrew zasadom określonym w art. 7 i 77 § 1 kpa, tej kwestii w toku postępowania, jako istotnej dla sprawy udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 53 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo Ochrony Środowiska – Dz. U. 62/01 poz. 627). Obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy jej całokształcie a nie tylko ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji bez rozważenia całokształtu stanu faktycznego i dokonania jednoznacznych ustaleń. Prawdą jest, że niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał na takie naruszenie prawa w kontrolowanej decyzji, określając je jako rażące jednakże nie wyjaśnił dlaczego przyjmuje taki charakter tego naruszenia (nie wypowiedział się na temat skutków tego naruszenia) zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez skarżącą okoliczności dzierżawienia dodatkowych terenów zielonych przy stacji paliw, co było jak wskazuje skarżąca szczegółowo obliczone przez organ administracji w postępowaniu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto w aktach brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, co uniemożliwia sądową kontrolę jego zapisów w odniesieniu do projektu. Nie przesądzając wyniku rozstrzygnięcia sprawy przez organ, stwierdzić należy, że wobec niewyjaśnienia wyżej wskazanych kwestii, za przedwczesne należało uznać stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Naruszenie przez organ administracyjny art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, jako mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy stało się podstawą uchylenia decyzji organu II instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 oraz art. 200 w/w ustawy.