II SA/Bd 387/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 387/07 Uzasadnienie J. P. działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007r. nr [...]. Powyższy organ działając na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz.U. Nr 98 z 2000r. , poz. 1071 z późn. zm.) , art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( jednolity tekst : Dz.U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007r. znak[...] nakazującą skarżącemu doprowadzenie obiektu - zbiornika wodnego/ niecki pojeziernej/ na działce nr 2 w miejscowości Z., do stanu poprzedniego poprzez zasypanie powstałego zbiornika gruntem rodzimym, odkładanym podczas wykonywania robót w formie nasypu i skarp wokół zbiornika. Jednocześnie organ I instancji w rozstrzygnięciu zobowiązał skarżącego , aby powyższe prace były wykonane zgodnie z wcześniej sporządzonym projektem prac rekultywacyjnych, pod nadzorem osób posiadających odpowiednie przygotowanie zawodowe. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 81 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że w piśmie złożonym w Starostwie Powiatowym w B. w dniu [...] 2006r. skarżący zgłosił zamiar rozpoczęcia robót budowlanych polegających na wykonaniu odmulenia stawu położonego na należącej do niego nieruchomości . W opisie czynności podał, że zakres robót obejmuje m.in. odmulenie stawu, polegające na pogłębieniu akwenu do rzędnej od 107,0 do 109,0 m n.p.m. Dyrektor B. pismem z dnia [...] 2006r. nr [...] skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie wykonania przez skarżącego stawu bez stosownych zezwoleń. Celem potwierdzenia faktu prowadzonych prac ziemnych do wniosku zostały załączone notatki służbowe , z których wynika, że strażnik leśny oraz pracownicy [...] Zbiczno w wyniku przeprowadzenia kontroli terenu stwierdzili prowadzenie prac ziemnych w dniu 4 lipca 2006r. W dniu [...] 2006r. pracownik PINB w Brodnicy przy udziale Dyrektora [...] , Nadleśniczego Nadleśnictwa B. , Zastępcy Nadleśniczego oraz pracownika Urzędu Gminy Z. przeprowadził kontrolę terenu. W kontroli nie uczestniczył skarżący z uwagi na okoliczność, iż zawiadomienie o planowanej kontroli zostało doręczone jemu w dniu [...] 2006r. Organ w protokole z kontroli stwierdził wykonanie zbiornika wodnego o powierzchni ok. 0,80 ha , usypanie wału z urobku w postaci torfu pochodzącego ze zniszczonej powierzchni niecki , rozplantowanie urobku na teren działki nr 2 w Z.. Stwierdzono ,że na skutek wykonanych prac zniekształcono rzeźbę terenu i zakłócono stosunki wodne . W ustaleniach końcowych protokołu kontroli nr 27 z dnia 8 listopada 2006r. stwierdzano , że budowa zbiornika prowadzona jest bez wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Na skutek ustaleń kontrolnych, zawiadomieniem z dnia [...] 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zbiornika wodnego i zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym . Postanowieniem z dnia [...] 2006r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał skarżącemu prowadzenie robót przy budowie zbiornika wodnego na działce nr 2 w miejscowości Z. , gmina Z. bez wymaganych prawem pozwoleń właściwych organów . W wyniku wniesionego zażalenia postanowienie nakazujące skarżącemu wstrzymanie robót zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006r. Nr [...] , a postępowanie sądowe ze skargi na powyższe postanowienie zostało umorzone na podstawie wniosku pełnomocnika o jej cofnięciu (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Bd 212/07). Dalej z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...] Wójt Gminy Z. nakazał skarżącemu przywrócenie stosunków wodnych do stanu sprzed rozpoczęcia inwestycji, a decyzją z dnia [...] 2007r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił ustalenia warunków prowadzenia robót . Następnie w dniu 25 stycznia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję znak: [...] nakazującą skarżącemu doprowadzenie obiektu - zbiornika wodnego/ niecki pojeziernej/ na działce nr 2 w miejscowości Z. do stanu poprzedniego . Organ stwierdził ,że roboty ziemne przy budowie zbiornika wodnego wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz pozwolenia wodno prawnego w [...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu przyrody "[...]". Nadto po wstrzymaniu prac na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego inwestycja uzyskała negatywne opinie co do możliwości jej prowadzenia . W odwołaniu pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na bezzasadne przyjęcie, że prace wykonywane były bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzucił nadto naruszenie 2 miesięcznego terminu umożliwiającego wydanie zaskarżonej decyzji, oraz naruszenie zasad procedury administracyjnej polegającej na nie przeprowadzeniu własnych czynności wyjaśniających po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót , jak również pozostawieniu bez rozpoznania dowodów przedłożonych przez stronę. Na podstawie powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 2007r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wykonał prace polegające na budowie zbiornika wodnego ( stawu) z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu I instancji , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego uznając je za nieuzasadnione. W skardze do Sądu skarżący zarzucił decyzji organu II instancji rażące naruszenie prawa oraz naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, polegające na powierzchownym i niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz wadliwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego - art. 7 i 77§1, 80 Kpa oraz obrazę przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. pkt 9 lit a, b, art. 30 ust. 2 , 5 i 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 73 § 1 i 2 , art. 70 § 1 i 2 ustawy Prawo wodne . Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W dniu rozprawy na pytanie odnośnie żądania zawartego w podaniu z dnia 8 lutego 2007r. zatytułowanym "odwołanie", pełnomocnik skarżącego odpowiedział, że wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 156 kpa. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje : Skarga jest zasadna , lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm)- zwanej dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniosek zawarty w podaniu pełnomocnika z dnia 8 lutego 2007r. zawierał żądanie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa decyzji nieostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007r. znak: [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz.U. Nr 98 z 2000r. , poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wbrew żądaniu pełnomocnika do wniosku o stwierdzenie nieważności organ II instancji zastosował tryb przewidziany dla postępowania odwoławczego. Sąd podziela utrwalony w literaturze i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż posłużenie się w art. 156 § 1 k.p.a. pojęciem "decyzja" nie wskazuje jej charakteru. Daje to możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zarówno ostatecznych, jak i nieostatecznych. Jeśli nieostateczna decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., strona ma prawo wyboru trybu postępowania, w jakim wada ta ma zostać usunięta. Jeśli zatem strona wyraźnie we wniosku powołuje się na przepis art. 156 § 1, to organ stopnia wyższego winien rozpoznać ten wniosek w trybie stwierdzenia nieważności [ vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 ]. Podobne stanowisko zajęli : M. Jaśkowska, A. Wróbel, , Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. Odbiegając od powyższego , Sąd działając na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. wyraża opinię na potrzeby przyszłego postępowania przed organami administracji publicznej, iż staw jako zbiornik wodny jest obiektem budowlanym, na którego budowę wymagane jest pozwolenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że każdy obiekt budowlany, który nie jest wymieniony w przepisach art. 29 prawa budowlanego wymaga uzyskania przed rozpoczęciem budowy pozwolenia budowlanego (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2759/95, publikowany System Informacji Prawnej Lex, 28811). Z definicji zawartej w art. 19 ust 1 pkt 9 lit. c ustawy Prawo wodne ( Dz.U. z 2005r. , Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów. Urządzeniem wodnym będzie zarówno staw rybny jak i staw rekreacyjny. Podział urządzeń melioracji wodnych na podstawowe i szczegółowe ma znaczenie przy ocenie interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Wykonywanie bowiem robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin nie wymaga pozwolenia na budowę . Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zostały zwolnione stawy rekreacyjne, które nie są zaliczane do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, tak jak ziemne stawy rybne ( art. 73 ust. 1pkt 4 Prawa wodnego). Przepis art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzeń wodnych. W świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia, czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej umyślnie , czy też nie. Obowiązkiem organu jest wstrzymanie postanowieniem prowadzenie robót budowlanych zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 , gdy roboty te wykonane były na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Należy jednak mieć na uwadze wybierając tryb postępowania naprawczego, że regulacja art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie dotyczy sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany lub jest budowany bez zgłoszenia. Wówczas znajduje zastosowanie art. 49 lit. b ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast jeżeli obiekt budowlany został wybudowany lub jest budowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Art. 50 odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budowami w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. [por. uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 3] oraz do robót budowlanych, które co prawda są budowami i zostały zgłoszone, jednak ich zgłoszenie zostało dokonane wadliwie. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007r. nr [...] wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził jej nieważność. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono jak w punkcie 2 wyroku.