II SA/Po 602/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 08 sierpnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia ekspertyzy technicznej Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...]. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska II SA/Po 602/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J.B. , utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową schodów zewnętrznych i podjazdu do budynku zlokalizowanego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w L. oraz nałożenia na inwestorów – E. i Z. B. obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Dnia [...] października 2003 r. J.B. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego zawiadomienie dotyczące samowolnej budowy schodów zewnętrznych i podjazdu na nieruchomości przy ul. [...] w L. Pracownicy Inspektoratu przeprowadzili kontrolę w sprawie legalności budowy. Ustalono, że Z. B. dokonał rozbiórki rampy przy ul. [...] częściowo schodów od strony ul. [...], bowiem utrudniały one prace przy budowie sieci kanalizacji sanitarnej. Mając na względzie powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie stwierdzając, iż zakres wykonanych robót nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.B. , jednakże Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...]., nr [...]umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, iż odwołujący się nie jest stroną. Na skutek skargi J.B. postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt SA/Po 691/04, który przesądził o statusie skarżącego jako strony w postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej: Prawo budowlane) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową schodów zewnętrznych i podjazdu do budynku zlokalizowanego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...]w L. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów E. i Z.B. obowiązek przestawienia ekspertyzy technicznej w terminie 30 dnia od doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, iż schody do budynku oraz rampa istniały przed dniem zakupu nieruchomości nr [...] przez E. i Z. B. W związku z budową sieci kanalizacji sanitarnej w otoczeniu nieruchomości, schody oraz podjazd od strony ul. [...], a także i część schodów od strony ul. [...] zostały rozebrane. Pozostały fragment schodów od strony ul. [...] został przebudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, dla ustalenia faktycznego zakresu i prawidłowości wykonanych robót budowlanych, organ nakłada na inwestorów obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej. Ponieważ stan zaawansowania robót pozwala na wstrzymanie prac bez wykonania dodatkowych zabezpieczeń, odstąpiono od określenia wymagań w tym zakresie. W zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego J.B. wniósł o wydanie decyzji nakazującej E. i Z. B. rozebranie schodów zewnętrznych wraz z podjazdem w L. przy ul. [...], przywrócenie stanu poprzedniego gruntu oraz zapewnienie dostępu do drogi publicznej z działki nr [...]. Ponadto, domagał się dopuszczenia z urzędu opinii geodety na okoliczność na czyjej działce zostały zbudowane schody i jaka jest faktyczna powierzchnia działek nr [...] i [...], a także przeprowadzenie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. W uzasadnieniu J.B. wyjaśnił, iż starania inwestora jak i organów zmierzają do zapobieżenia geodezyjnemu wyznaczeniu położenia wybudowanych schodów. Jego zdaniem schody wybudowane od strony ul. [...] znajdują się w granicy działki [...] i blokują konieczny dostęp do drogi publicznej. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż schody, rampa i podjazd istniały przed dniem zakupu nieruchomości nr [...] przez E. i Z. B . W związku z budową kanalizacji sanitarnej schody wraz z rampą od strony ul. [...] zostały rozebrane, natomiast schody od strony ul. [...] zostały przebudowane. Przebudowa stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Jednocześnie organ zaznaczył, iż bezspornym jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Przebudowa schodów i podjazdu nie znajduje się w katalogu wyjątków o tej zasady (art. 29-31 ustawy), wobec czego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, której inwestor nie przedstawił. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji podjął czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, mając na względzie, iż inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania organ wskazał, iż ustalenie granicy działki nr [...] nie podlega badaniu w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru (art. 50-51 Prawa budowlanego), a zastosowanie przepisu art. 43 ustawy następuje w przypadku legalnego prowadzenia robót budowlanych. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego J.B. wniósł o zmianę w części dotyczącej obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej i nakazanie rozbiórki wybudowanych schodów oraz podjazdu. Zarzucił naruszenie prawa przez nie uwzględnienie, iż wybudowane schody zlokalizowane zostały na działce będącej własnością skarżącego (nr [...]), a ponadto blokują konieczny dostęp do drogi publicznej. W ocenie J.B. postanowienie o przedstawieniu ekspertyzy technicznej zmierza jedynie do legalizacji wybudowanego obiektu, a odstąpienie od nakazu rozbiórki narusza zasady prawa budowlanego i poprawnego prowadzenia procesu inwestycyjnego, w szczególności pozwala na uchylanie się od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nią, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej, zaskarżonej sprawie, z drugiej zaś przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd obowiązany jest równocześnie do oceny zachowań organów administracji publicznej. Zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności Sąd rozważył istnienie podstaw merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Było to konieczne, bowiem w myśl art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy. Jest bezsporne, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało doręczone [...] czerwca 2006 r., a zatem postanowienie utrzymujące je w mocy wydano przed upływem terminu jej ważności (dnia [...] ). Zgodnie z oświadczeniem organu z dnia [...] lipca 2007 r. (przedstawionym na wezwanie Sądu), nie wydano decyzji, o jakich mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 ustawy odnośnie samowolnie wybudowanych schodów przy ul. [...] w L., w terminie oznaczonym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, iż zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego utraciło ważność z dniem [...] W orzecznictwie rozważano kwestię podstaw do umorzenia administracyjnego postępowania odwoławczego w przypadku zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wskazano, iż organ drugiej instancji powinien umorzyć postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.), jeżeli orzekałby po upływie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia (wyrok z dnia 13 maja 1999 r., sygn. III RN 2/99, publ. OSNP 2000/9/336), chyba że wydano decyzję, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w terminie (art. 50 ust. 4 ustawy). Jednocześnie zaznacza się, iż w innych przypadkach brak jest podstaw do uchylenia się organu od obowiązku dokonania kontroli (por. wyrok z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2174/00, publ. ONSA 2003/4/138). W sprawie sądowoadministracyjnej Sąd dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Jako, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane w terminie o jakim mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, jego merytoryczne badanie Sąd uznał za konieczne. W przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy, wówczas kiedy roboty budowlane tam wskazane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia robót. Wstrzymanie umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jednak samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. Pozwala zatem na wszechstronne rozważenie jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (wyrok z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1280/97, publ. Lex nr 48716). Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest możliwe jedynie odnośnie do robót budowlanych wykonywanych, a nie zakończonych. Taka interpretacja znajdowała odzwierciedlenie w orzecznictwie (por. wyrok z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 903/97, publ. Lex nr 47185), a ostatecznie została potwierdzona przez ustawodawcę nowelizacją Prawa budowlanego wprowadzoną ustawami z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) oraz z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ jest obowiązany do wydania nakazów i nałożenia obowiązków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, to jest między innymi bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza się postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przebudowa schodów i podjazdu wykonana przez E i Z. B. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (którego inwestorzy nie posiadali), a roboty budowlane zostały zakończone. Organ stwierdził, iż inwestor "samowolnie wykonał roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego" (powołał też wyrok z dnia 17 marca 2004 r. IV SA 3442/02 odnoszący się do zakończonych robót budowlanych). Fakt wykonania robót potwierdzono też w pismach z dnia [...] września 2004 r. oraz [...] czerwca 2004 r. Z powyższego wynika, iż nie było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Przyjęte przez organ ustalenia (wykonanie robót bez wymaganego pozwolenia na budowę) stanowią podstawę do bezpośredniego wydania nakazów i nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy trybie ust. 7 tego artykułu w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy. W przypadku stwierdzonej samowoli budowlanej zastosowanie tych przepisów jest obligatoryjne. Nie jest też ograniczone terminem, jak w przypadku postanowienia o wstrzymaniu robót (art. 51 ust. 1 ustawy). Nie wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku gdy roboty budowlane zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, oznacza odstąpienie od postępowania legalizacyjnego, co zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podjęcia działań zmierzających do wydania nakazu rozbiórki obiektu w związku z brakiem przesłanek umożliwiających legalizację (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, s. 538). Odnosząc się do wniosku skargi o zmianę postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd wyjaśnia, iż w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a stosowane przez niego środki obejmują uchylenie decyzji lub postanowienia naruszających prawo, stwierdzenie nieważności, bądź stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Sąd administracyjny nie jest władny rozpoznać sprawy administracyjnej co do istoty, jednakże w celu uniknięcia naruszeń w trakcie ponownego rozpoznania zawiera w uzasadnieniu wyroku wytyczne, które organ orzekający powinien mieć na uwadze (art. 153 p.p.s.a). Również zarzut skarżącego, iż roboty budowlane zostały wykonane na działce nr [...] (będącej jego własnością) wykracza poza granice sprawy obejmującej kontrolę legalności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w związku z czym nie został rozpoznany. Na marginesie Sąd wskazuje Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na potrzebę wzmożenia nadzoru instancyjnego nad działaniami (i zaniechaniami) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wadliwe zastosowanie przez ten organ przepisów Prawa budowlanego (art. 50 ust. 1), a następnie nie wydanie niezbędnych decyzji w terminie (art. 50 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1), mimo stwierdzenia ku temu podstaw (samowola budowlana), uniemożliwiałoby w konsekwencji realizację przypisanych zadań nadzoru budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1). Takie działania uchybiają zasadom wyrażonym w art. 4 in fine, 5 i 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a także zasadzie praworządności (art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wobec powyższego, należało przyjąć, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, co skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska