II SA/Ol 662/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu - oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 lutego 2007r. P. L. zwrócił się o wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za miesiące: lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad, grudzień 2006r. oraz za rok 2007r. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby. Przed zwolnieniem ze służby dodatek mieszkaniowy przysługiwał wnioskodawcy, wobec powyższego za okres pozostawania poza służbą oraz za okres pełnionej służby w 2007r. przedmiotowy dodatek winien zostać przyznany. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Komendant Powiatowy Policji przyznał P. L. równoważnik pieniężny za brak lokalu za okres od dnia 1 lutego 2007 roku do dnia 28 lutego 2007 roku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż decyzją nr "[...]" Komendant Powiatowy Policji przyznał na rzecz P. L. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, który wnioskodawca pobierał od dnia 1 listopada 2002 roku. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 918), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) nie posiadają lokalu mieszkalnego. P. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 25 czerwca 2006 roku. Na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku (Dz.U. Nr 70, poz. 633) uchylono § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku stanowiący, iż przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście. Biorąc powyższe pod uwagę organ przyjął, że uchylenie § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia równoznaczne jest z brakiem uprawnień do przedmiotowego świadczenia dla emerytów i rencistów. W związku z powyższym decyzją nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]", cofnięto z dniem 26 czerwca 2006 roku uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, na rzecz P. L. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 września 2006 roku uchylono zaskarżony rozkaz personalny nr "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji P. L. Wobec uprawomocnienia się wyroku uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby z powodu jej wadliwości, rozkazem personalnym nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]" , z dniem 1 lutego 2007 roku przywrócono do służby w Policji P. L. Następnie rozkazem personalnym nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]" roku P. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 28 lutego 2007 roku. Przepis art. 42 ust. 6 ustawy o Policji rozstrzyga do jakich uprawnień zalicza się okresy za które policjant otrzymał świadczenie. Wśród uprawnień nie mieści się ekwiwalent w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, równoważnik taki przysługuje policjantowi w służbie stałej, zaś P. L. w okresie od 26 czerwca 2006r. do 31 stycznia 2007r. nie był policjantem. Został przywrócony do służby w Policji z dniem 1 lutego 2007r. i ponownie zwolniony z dniem 28 lutego 2007 roku, co pozwala uznać, że w tym okresie zainteresowany uzyskał uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z decyzją organu I instancji nie zgodził się P. L. wnosząc od niej odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W uzasadnieniu odwołania P. L. podniósł, że w rozstrzygnięciu decyzji z dnia "[...]" nie ma mowy o całym okresie, który był objęty złożonym wnioskiem. Jedynie z treści uzasadnienia pośrednio wynika, że taki równoważnik nie został przyznany. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby powoduje, że decyzja o zwolnieniu ze służby przestaje obowiązywać, a policjant znajduję się znów w takiej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawał w dniu zwolnienia ze służby. Na podstawie art. 99 ust.2 ustawy o Policji z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. W związku z tym, że nieobecność w służbie od dnia nieprawomocnego zwolnienia ze służby do dnia ponownego zwolnienia z dniem 28 lutego 2007r. jest usprawiedliwiona, dlatego na podstawie art.126 ust. 2 powinno zostać wypłacone uposażenie oraz inne świadczenia należne w służbie. W ocenie odwołującego się przywrócenie do służby następuje ex legę na mocy wyroku Sądu. Wydanie takie wyroku powoduje, że zwolniony policjant staje się ponownie funkcjonariuszem Policji. Skoro więc rozkazy o zwolnieniu nie uprawomocniły się i zostały uchylone, stosunek służbowy oraz prawo do uposażenia i pozostałych świadczeń określonych w ustawie trwały nadal. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego i świadczeń z nim związanych nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Komendant Wojewódzki Policji argumentował dalej, że przepis art. 42 ust. 6 ustawy o Policji wśród uprawnień tam zawartych nie wymienia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie do przedmiotowego świadczenia przysługuje policjantowi. W okresie objętym żądaniem (od 1 lipca 2006 roku do 31 stycznia 2007 roku), P. L. nie był policjantem, pozostawał poza służbą do dnia 1 lutego 2007 roku, tj. dnia przywrócenia do służby rozkazem personalnym nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]". Wobec powyższego przedmiotowy równoważnik nie przysługiwał odwołującemu się w okresie pozostawania poza służbą. P. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na wymienioną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wskazał, iż okres do ponownego zwolnienia ze służby powinien być taktowany jako ciągłość służby, dlatego też przysługują uprawnienia ze służbą związane. Art. 42 ustawy o Policji stanowi, że okres za który przyznano świadczenie, jak i ten, za który nie przyznano świadczenia nie są uznawane za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu. Podniósł, iż wniosek o wypłatę równoważnika został złożony w dniu 31 stycznia 2007r. zaraz po otrzymaniu rozkazu o przywróceniu do służby. We wniosku zostały wymienione wszystkie miesiące począwszy od lipca 2006r. Po "instrukcjach" Komendy Wojewódzkiej Policji kazano skarżącemu zmienić wniosek, skreślić inne miesiące, a pozostawić tylko luty. Dopiero, kiedy skarżący zorientował się czemu ma to służyć, ponownie złożył nowy wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za okres od lipca 2006 do stycznia 2007r. Decyzja Komendanta Powiatowego Policji nr "[...]" z dnia "[...]" – której argumentacje podzielił organ odwoławczy - zawiera rozstrzygnięcie jedynie, co do m-ca lutego. Uzasadnienie tej decyzji wskazuję, że za pozostałe miesiące równoważnik nie należy się, ze względu na to, że skarżący nie był w tym okresie policjantem. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części uzasadnienia p.p.s.a. W sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" został zwolniony ze służby w Policji z dniem 25 czerwca 2006r. Następnie rozkaz ten został uchylony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 września 2006r., wskutek czego skarżący został na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]" przywrócony do służby z dniem 1 lutego 2007r. Po czym rozkazem personalnym organu I instancji z dnia "[...]" skarżący został ze służby zwolniony z dniem 28 lutego 2007r. Do dnia pierwszego zwolnienia ze służby, tj. do 25 czerwca 2006r. skarżący posiadał prawo do przedmiotowego równoważnika. Skarżący w złożonym wniosku domagał się przyznania świadczenia za okres od lipca 2006r. do lutego 2007r. Organ zaś zrealizował to roszczenie w części, przyznając równoważnik pieniężny za brak lokalu jedynie za luty 2007r. Należy więc ustalić, czy za okres pozostawania poza służbą, tj. od 26 czerwca 2006r. do dnia 31 stycznia 2007r. skarżący winien otrzymać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi natomiast, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca przyjął, iż prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu przysługuje policjantowi. Rację ma organ, iż od momentu nowelizacji z dniem 12 maja 2005r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i uchylenia § 8, równoważnik pieniężny za brak lokalu nie przysługuje emerytom i rencistom policyjnym. Stosownie do treści art. 42 ust. 6 ustawy o Policji okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone w art. 29 ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 69 ust. 1, art. 82 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 1, art. 111 ust. 1 i art. 115 ust. 1. Okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu. W zdaniu pierwszym art. 42 ust. 6 ustawodawca wymienił uprawnienia przysługujące policjantowi, któremu przyznano świadczenie pieniężne. Przyjąć należy przy tym, iż wyliczenie to ma charakter enumeratywny. Wynika to z brzmienia przepisu, w którym nie posłużono się wyliczeniem przykładowym (nie użyto sformułowania np. w szczególności). Ponadto, przepis ten należy interpretować w sposób zawężający, jako wyjątek od reguły, iż uprawnienia związane z istnieniem stosunku służbowego przysługują - co do zasady - policjantowi pozostającemu w służbie. Wśród uprawnień wymienionych w treści przepisu nie znalazł się równoważnik pieniężny za brak lokalu. W związku z powyższym prawidłowym jest stanowisko organu, iż przedmiotowy równoważnik, nie przysługiwał skarżącemu w okresie pozostawania poza służbą, gdyż z przepisu art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, jak i z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku to nie wynika. W dalszej części uzasadnienia odnieść się należy, do twierdzeń skarżącego, iż z chwilą wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 września 2006r. uchylającego rozkaz personalny z dnia "[...]" w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z dniem 25 czerwca 2007r., skarżący znalazł się w takiej sytuacji służbowej, jak z dniem zwolnienia ze służby. Z tego faktu skarżący wywodzi obowiązek organu uwzględnienia jego żądania i przyznania równoważnika pieniężnego już od miesiąca lipca 2006r. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest zasadne. Znane jest składowi orzekającemu w niniejszej sprawie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005r. OSK 1550/04 (lex 166890), zgodnie z którym "przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji stanowi podstawę przywrócenia funkcjonariusza na stanowisko równorzędne i w tym zakresie wymagany jest stosowny rozkaz personalny, ale odnoszący się jedynie do mianowania na dane stanowisko. Samo bowiem przywrócenie do służby następuje w dniu ogłoszenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchyleniu rozkazu personalnego dot. zwolnienia ze służby. Z tym też dniem rozpoczyna się bieg terminu z ust. 2 art. 42 ustawy o Policji do zgłoszenia gotowości podjęcia służby". Z orzeczenia tego nie można jednak wywieść, iż już od lipca 2006r. skarżącemu przysługuje żądane świadczenie. Po pierwsze, wyrok uchylający rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby został wydany we wrześniu 2006r., nie jest więc możliwe przyznanie świadczenia już od lipca, skoro reaktywowanie stosunku służbowego mogło nastąpić dopiero od momentu wydania wyroku, tj. od 21 września 2006r. Po drugie, w sprawie wymagany jest rozkaz personalny w którym określane jest stanowisko służbowe, na które mianowany jest policjant. Po trzecie, od daty wydania wyroku rozpoczyna się bieg terminu do zgłoszenia do służby, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Po czwarte wreszcie, cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005r. zapadł w sprawie w której przedmiotem zaskarżenia był rozkaz personalny o przywróceniu do służby. Poza sporem pozostaje, iż w sprawie został wydany rozkaz personalny z dnia "[...]", z którego treści wynika, że skarżący został przywrócony do służby z dniem 1 lutego 2007r. i z tym dniem został też wyznaczony na stanowisko służbowe. Rozkaz ten nie został przez skarżącego zakwestionowany, stał się ostateczny i wywołał skutki prawne. Jednocześnie w niniejszym postępowaniu Sąd nie może zbadać legalności tego rozkazu, gdyż nie jest on przedmiotem zaskarżenia, poza tym nie został wydany w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Ponadto z akt administracyjnych nie wynika, by skarżący w terminie siedmiu dni od daty wydania wyroku z dnia 21 września 2006r. zgłosił gotowość do podjęcia służby, co jest warunkiem koniecznym do istnienia nawiązanego stosunku służbowego, gdyż w przeciwnym razie stosunek taki ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Przekładając powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy przyjąć należy, iż skarżący został przywrócony do służby z dniem 1 lutego 2007r. i z tym dniem wyznaczony został na stanowisko służbowe. Dlatego też organ postąpił prawidłowo przyznając równoważnik pieniężny za brak kwatery od dnia przywrócenia do służby, skoro świadczenie to nie zostało wymienione w treści art. 42 ust. 6 ustawy o Policji. Świadczenie to mogło zostać przyznane skarżącemu dopiero z chwilą przywrócenia do służby, co miało miejsce z dniem 1 lutego 2007r i było to konsekwencją rozkazu personalnego z dna "[...]" o przywróceniu do służby. Dopóki z obrotu prawnego nie zostanie wyeliminowany powyższy rozkaz personalny, brak będzie podstaw prawnych do podważenia zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim ustala ona okres na jaki przyznano przedmiotowy równoważnik. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.