II SA/Kr 308/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]stycznia 2006 roku, znak [...] na podstawie art. 125 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku- przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele l. kat. "1" o pow. 412 m2, objęta kw [...] i l. kat. "2" o pow. 246 m2, objęta kw [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K. W uzasadnieniu wskazane zostało, iż Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. parcele oraz za parcelę l. kat. "3", zaś w wyniku odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]grudnia 2005 roku rozstrzygnięcie to uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem wyłączenia się organu właściwego od prowadzenia postępowania odnośnie parceli l. kat. "3", stanowiącej własność Gminy K. W toku postępowania ustalono, iż wymienione w sentencji parcele stanowią własność Skarbu Państwa i wraz z innymi nieruchomościami zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej[...] w K. w drodze umowy, zawartej dnia 10 listopada 1972 roku. Następnie wskazano, że zgodnie z zapisem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku- przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości, pozostające we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 roku, nie będące ich własnością a zajęte pod drogi publiczne, stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, przy czym przepis ten, mając charakter wywłaszczeniowy, określa ściśle warunki przejścia własności, które muszą być spełnione łącznie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie została spełniona jedna z przesłanek, uzasadniających zastosowanie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a objęte wnioskiem nieruchomości nie podlegają tej regulacji, co wyklucza także ustalenie odszkodowania. Ponadto zwrócił uwagę, że podstawą wydania decyzji ustalającej odszkodowanie może być dopiero ostateczna decyzja właściwego Wojewody, potwierdzająca nabycie nieruchomości w omawianym trybie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. wniosła w terminie odwołanie, nie precyzując wniosków co do oczekiwanego sposobu zakończenia postępowania. Strona skarżąca podniosła, iż kwestionowana decyzja stanowi obrazę art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mającą polegać na przyjęciu interpretacji niezgodnej z zasadą wykładni systemowej, tj. na pominięciu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami- w szczególności art. 98 ust. 1- 3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 tejże ustawy. Zarzucono także naruszenie zasady, wyrażonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 roku, sygn. akt P 5/99, stanowiącej prawo do odszkodowania za odjęcie praw jakiemukolwiek podmiotowi, jako zgodne z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu podniesiono, iż wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył wszczęcia postępowania o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oraz odszkodowania w stosunku do wymienionych w nim działek. Ich stan prawny nie powinien -zdaniem skarżącej Spółdzielni- budzić wątpliwości, bowiem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a zajęte pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością tych podmiotów. Okoliczność ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela spornych działek w księdze wieczystej nie może mieć żadnego znaczenia, bo w tej samej księdze wieczystej wpisana jest skarżąca strona jako użytkownik wieczysty. Interpretacja art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie może być dokonywana z pominięciem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko z tego powodu, że przepis usytuowany jest w innej ustawie. Zwrócono także uwagę, iż prawo użytkowania wieczystego chronione jest tak samo jak prawo własności. W ocenie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. działki zostały zagarnięte przez Gminę K., a twierdzenie że nie można wypłacić odszkodowania, bo prawo wieczystego użytkowania działek nie zostało odjęte, prowadzi do absurdu. Zdaniem strony skarżącej, w wyniku regulacji art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Skarb Państwa lub Gmina stały się wyłącznymi właścicielami zajętych działek bez jakichkolwiek obciążeń. Wojewoda decyzją z dnia [...]stycznia 2007 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zaś następnie zwrócił uwagę, iż instytucja, uregulowana w art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną reguluje kwestię uwłaszczenia posiadaczy dróg i odszkodowań dla byłych właścicieli gruntów zajętych pod drogi publiczne. Między innymi dla jej zastosowania konieczne jest, aby podmiotowi występującemu o odszkodowanie prawo własności nieruchomości przysługiwało w dniu 31 grudnia 1998 roku. Brak jakiejkolwiek, także omówionej przesłanki, musi skutkować orzeczeniem o odmowie ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie prawo własności spornych działek w dniu 31 grudnia 1998 roku przysługiwało nie stronie skarżącej, a Skarbowi Państwa. Organ drugiej instancji odwołał się również do domniemania zgodności wpisu do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W konkluzji uznano, iż zaskarżona decyzja jest trafna. W skardze, wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono w pierwszej kolejności obrazę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492), a zwłaszcza art. 98 ust. 1- 3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 poprzez ich niezastosowanie, a także obrazę art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do niewłaściwej oceny niespornego stanu faktycznego. Zarzucono następnie nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów powołanych w odwołaniu oraz naruszenie innych przepisów postępowania, w tym art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. przez nadmierną jego przewlekłość, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, polegające na pominięciu problematyki wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto art. 62 k.p.a. przez rozczłonkowanie jednego wniosku na kilka postępowań, prowadzonych odrębnie. Kolejnym podniesionym zarzutem był zarzut obrazy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku, sygn. akt OSP 1/03, polegającej na nie uwzględnieniu zasady prawnej o wyłączeniu organu administracji publicznej. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, iż podnoszenie przez nią zastrzeżeń co do przewlekłości postępowania oraz prowadzenia kilku równoległych spraw dotyczących tego samego stanu faktycznego pozostało bez wpływu na tok postępowania administracyjnego. Jej zdaniem, organ pierwszej instancji nie uwzględnił także zalecenia Wojewody [...], wyrażonego w decyzji z dnia [...]grudnia 2005 roku odnośnie wyłączenia Prezydenta Miasta K. od prowadzenia postępowania. Skutkowało to- w ocenie skarżącej Spółdzielni- naruszeniem art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zasady wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku. Strona skarżąca wskazała następnie, że organy obu instancji niezasadnie zaakcentowały jedynie kryteria, zawarte w art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zatem pominęły zakres wniosku, pierwotnie obejmujący uregulowanie stanu prawnego i ustalenie odszkodowania. W tym zakresie wniosek opierał się na zbiegu roszczeń z art. 73 wspomnianej ustawy oraz art. 98 ust. 1, art. 128 i art. 129 w zw. z art. 240 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc po raz kolejny, iż nie zostały zrealizowane wszystkie przesłanki wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, skarżąca strona- pomimo powoływania się na przewlekłość postępowania- nie skorzystała z procedury przeciwdziałania bezczynności organów administracji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego, nie było także podstaw do zastosowania uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś Prezydent Miasta K. został wyłączony od rozpatrywania sprawy w tym zakresie, w jakim dotyczyła ona działek, będących własnością Gminy K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nie uwzględnienia skargi, sąd ją oddala w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, iż podniesione w skardze zarzuty okazały się w ocenie Sądu nietrafne, zaś organy prowadzące postępowanie nie dopuściły się żadnych uchybień, które dawałyby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły- wbrew temu, co chce skarżąca Spółdzielnia- postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gromadząc i oceniając wszechstronnie dowody, pozwalające na poczynienie wszystkich istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Bezzasadnie strona skarżąca upatruje w naruszeniu terminów z art. 35 k.p.a. podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Istotnie, w sprawie doszło do przekroczenia terminów, przewidzianych powyższym przepisem, jednakże po pierwsze Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie podjęła żadnych przewidzianych prawem działań w celu usunięcia przewlekłości postępowania, nie korzystając z możliwości wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Po wtóre, o ile naruszenie przepisów postępowania w kontrolowanej sprawie nie ma charakteru uchybienia, skutkującego nieważnością decyzji albo dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, może ono stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny jedynie o tyle, o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Tymczasem naruszenie przepisów, stanowiących w jakim terminie powinna zostać zakończona sprawa administracyjna, nie może w żaden sposób mieć wpływu na treść zapadłego w nim rozstrzygnięcia. Skarżąca Spółdzielnia podniosła również zarzut naruszenia art. 62 k.p.a. W ocenie Sądu zarzut ten jest bezpodstawny. W myśl art. 62 k.p.a., jeżeli prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Koniecznym jest zwrócenie uwagi, iż przepis ten odnosi się do spraw, w których występuje więcej niż jedna strona, a ponadto nie przewiduje obowiązku rozpoznawania kilku spraw łącznie, a jedynie pozostawia taką możliwość, co powodowane jest względami ekonomiki procesowej. Jego naruszenie, mogące polegać na niezasadnym nie połączeniu kilku spraw, może co najwyżej wpływać na bezzasadną przewlekłość postępowania administracyjnego, nie zaś na jego wynik. Warto podkreślić, iż dzięki rozłączeniu spraw dotyczących nieruchomości, a objętych jednym podaniem, Prezydent Miasta K. zrealizował wskazania odnośnie wyłączenia się od rozstrzygania w przedmiocie działek, będących własnością Gminy K., a jednocześnie – zgodnie z ogólnymi przepisami o właściwości- rozstrzygał o roszczeniu w tej jego części, w jakiej odnosiło się ono do działek należących do Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu taki sposób prowadzenia postępowania zasługuje wręcz na aprobatę, albowiem organ administracji w maksymalnym możliwym zakresie podjął działania w oparciu o przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową, nie próbując uzyskać wyłączenia od rozstrzygania w części, w jakiej nie było to niezbędnie potrzebne. Nie sposób więc podzielić także zarzutu "obrazy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego" w kwestii wyłączenia się organu od orzekania w sprawie dotyczącej mienia jednostki samorządu terytorialnego, albowiem organy obu instancji zastosowały się do poglądu wyrażonego w tejże uchwale, zaś na marginesie wypada przypomnieć, iż podstawą wyeliminowania aktu administracyjnego z obrotu prawnego przez sąd administracyjny może być obraza przepisów, nie zaś obraza poglądu, prezentowanego w orzeczeniu, nawet wówczas, gdy orzeczenie ma rangę wiążącego dla sądów administracyjnych. Ostatni z zarzutów skargi, odnoszący się do rzekomego nie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a zatem dotyczący art. 107 § 3 k.p.a., ściśle wiąże się z zastosowaniem przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd prawny, wyrażony w obu zapadłych w niej decyzjach, z którego wynika, iż art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku- przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), również w części regulującej żądanie odszkodowania za zajęte w jego trybie nieruchomości, absolutnie nie ma zastosowania do działek będących przedmiotem postępowania, albowiem już przed 31 grudnia 1998 roku stanowiły one własność Skarbu Państwa, co dekompletuje niezbędny krąg przesłanek, dających podstawę do ustalenia odszkodowania. Rozważania prawne organów administracji publicznej należy uznać za prawidłowe i właściwie wyczerpujące, stąd też Sąd, akceptując je w całej rozciągłości, uznaje za stosowne wskazać jedynie w ich uzupełnieniu, że podnoszone przez stronę skarżącą argumenty co do konieczności czy to zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy to uwzględnienia wyników wykładni systemowej, pozbawione są racjonalnego uzasadnienia. Trzeba przypomnieć, iż pierwszym i podstawowym sposobem dokonywania interpretacji przepisów prawa winna być wykładnia językowa, zaś do pozostałych reguł interpretacyjnych, w tym do wykładni systemowej, należy sięgać posiłkowo, dopiero wówczas, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jasnych i nie budzących wątpliwości rezultatów. W przedmiotowej sprawie przepis art. 73 ustawy- przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w jasny i nie mogący budzić racjonalnych wątpliwości sposób wskazuje, iż jego zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy działki zajęte pod drogi publiczne nie były w dniu 31 grudnia 1998 roku własnością ani Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. W odmiennej sytuacji, a taka ma miejsce w niniejszej sprawie, nie ma mowy o jego zastosowaniu, co czyni bezprzedmiotowymi wszelkie dywagacje na temat odjęcia własności czy użytkowania wieczystego na mocy tegoż przepisu. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.