I OSK 1719/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak ( spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 367/07 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowego zasiłku celowego związanego z łagodzeniem skutków suszy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 367/07, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Nowy Dwór z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowego zasiłku celowego związanego z łagodzeniem skutków suszy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 9 października 2006 r. W. R. zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Dworze o przyznanie jednorazowego zasiłku związanego z łagodzeniem skutków suszy mającej miejsce w 2006 r. Wójt Gminy Nowy Dwór, działając na podstawie § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109), decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskodawca nie spełnia jednego z warunków uprawniających do przyznania pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego, tj. nie podlega rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu z mocy ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po rozpoznaniu odwołania W. R. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Wójta Gminy Nowy Dwór. Organ odwoławczy wskazał, że pomoc w formie jednorazowego zasiłku przysługuje rodzinie rolniczej, gdy spełnione są łącznie dwa warunki: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy prawa, 2) w gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane susza, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę wynoszą średnio powyżej 30 %. Brak jednego z powyższych warunków musi skutkować odmową przyznania pomocy. Po analizie akt sprawy organ skonstatował, że skoro strona podlega innemu ubezpieczeniu (uiszcza składki ZUS), to nie można jej uznać za podlegającą z mocy prawa ubezpieczeniu rolniczemu. Również małżonka wnioskodawcy nie spełnia warunku do przyznania pomocy, skoro podlega rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu nie z mocy ustawy, lecz na wniosek. Uwzględniając skargę W. R. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że naruszyły art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd skorzystał z uprawnień wynikających z art. 178 ust 1 Konstytucji RP i z art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i odmówił zastosowania § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 15, poz. 1109), w zakresie w jakim przepis ten uzależnia przyznanie zasiłku celowego rodzinie rolniczej od podlegania rolnika - członka tej rodziny - ubezpieczeniu rolniczemu z mocy ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że pomoc społeczna zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia skierowana została do rodzin rolniczych. Jednakże Rada Ministrów, określając w § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia przesłanki uzyskania pomocy wskazała istotny warunek, sprowadzający się do tego, że co najmniej jedna osoba w tej rodzinie musi być rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który - co należy podkreślić - podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Tym samym przesłanka udzielenia pomocy rodzinie rolniczej zawężała w sposób istotny krąg osób uprawnionych do tej pomocy. Sąd zwrócił uwagę na brak równego potraktowania przez prawodawcę, na gruncie przedmiotowego rozporządzenia, osób będących rolnikami w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym podlegających ubezpieczeniu rolniczemu z mocy prawa i nie podlegających takiemu ubezpieczeniu. Zasadniczym celem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. była realizacja działań łagodzących skutki suszy. Zasiłek celowy przyznawany w trybie przedmiotowego rozporządzenia miał charakter świadczenia pomocowego, a zatem z tego świadczenia winna skorzystać jak największa liczba rolników, w których gospodarstwach rolnych wystąpiły szkody. Wojewódzki Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). W myśl postanowień art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Określając przesłanki nabycia uprawnienia do zasiłku celowego, organ ustanawiający rozporządzenie nie może w żadnym wypadku wprowadzać zróżnicowań niedopuszczalnych na gruncie konstytucyjnej zasady równości. Dotknięcie skutkami suszy rodziny rolniczej, w której co najmniej jedna osoba jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, stanowi wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie. Przyjęte przez Radę Ministrów kryterium podlegania rolnika ubezpieczeniu rolniczemu z mocy prawa, jako warunku udzielania pomocy, nie znajduje żadnego oparcia w przepisach ustawy, Konstytucji RP i ma charakter arbitralny. Tym samym w uzasadnieniu wskazano, że jeżeli prawodawca przekroczy konstytucyjnie określone granice stanowienia prawa, to w indywidualnych sprawach sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia, iż w konkretnej sprawie zostały naruszone przepisy Konstytucji, a decyzja organu opierająca się o przepisy prawa stanowionego sprzecznego z ustawą zasadniczą nie może być akceptowana. Wojewódzki Sąd odmówił zastosowania § 2 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia przyznanie zasiłku celowego rodzinie rolniczej od podlegania rolnika - członka tej rodziny - ubezpieczeniu rolniczemu z mocy ustawy, wskazując jednocześnie, że organ administracyjny wydając ponownie decyzję w sprawie, winien zastosować ww. przepis, uwzględniając prezentowane stanowisko Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. nieuzasadnioną odmowę zastosowania, jako sprzecznego z Konstytucją RP, § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia przyznanie zasiłku celowego rodzinie rolniczej od podlegania rolnika (członka rodziny) ubezpieczeniu rolniczemu z mocy ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że program pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy oraz szczegółowe warunki realizacji tego programu określone w rozporządzeniu, stanowi realizację celów pomocy społecznej, tak więc nie mógł być skierowany do wszystkich osób posiadających gospodarstwa rolne dotknięte suszą, a jedynie do osób (rodzin), które susza dotknęła w sposób szczególny – powodujący znaczne pogorszenie warunków bytowych i uszczuplający zasoby pieniężne w taki sposób, że osoby te miały znaczne trudności w przezwyciężeniu powstałych trudności przy użyciu własnych środków. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. pomoc skierowano do rodzin rolniczych tj. posiadających gospodarstwo rolne. Nie każdy jednak rolnik (i jego rodzina) – posiadacz gospodarstwa rolnego prowadzący działalność rolniczą – mógł liczyć na jednorazowy zasiłek celowy. Zasiłek ten przewidziano z myślą o rolnikach (ich rodzinach) utrzymujących się wyłącznie z gospodarstwa rolnego. Tacy rolnicy, w myśl przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegają temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej kryterium bycia rolnikiem i to rolnikiem podlegającym społecznemu ubezpieczeniu rolników z mocy ustawy, zważywszy na charakter i cele pomocy społecznej nie godzi w konstytucyjną zasadę równości. Omawiane kryterium nie narusza interesów osób (rodzin) dotkniętych skutkami suszy, skoro osoby te w założeniu mają inne źródło utrzymania lub mają prawo ubiegać się o inne formy pomocy. Ponadto § 2 pkt 1 rozporządzenia nie wprowadza nierównego traktowania podmiotów podobnych – bardziej precyzuje, określa grupę podmiotów "podobnych" uprawnionych do zasiłku; nie dyskryminuje osób nieuprawnionych do pomocy, skoro pomoc ta przysługuje "najbardziej potrzebującym", a nie wszystkim rodzinom posiadaczy gospodarstw rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 367/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwioną podstawę. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. nieuzasadnioną odmowę zastosowania jako sprzecznego z Konstytucją RP § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia przyznanie zasiłku celowego rodzinie rolniczej od podlegania rolnika (członka rodziny) ubezpieczeniu rolniczemu z mocy ustawy. Zgodność § 2 pkt 1 wyżej wspomnianego rozporządzenia z Konstytucją RP w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów rozporządzenia wobec rolników podlegających ubezpieczeniu społecznemu na wniosek, a nie z mocy ustawy, poddana została kontroli przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt P 20/07 Trybunał uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP (OTK – 31/2/A/2008). Tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu, zawarte w wyroku z dnia 9 sierpnia 2007 r., odmawiające zastosowania § 2 pkt 1 rozporządzenia jako niezgodnego z art. 32 Konstytucji jest nieprawidłowe z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny uznał dokonane w rozporządzeniu z dnia 29 sierpnia 2006 r. kryterium różnicujące podmioty uprawnione do występowania z wnioskiem o udzielenie pomocy za relewantne i nienaruszające zasady równości wobec prawa. Świadczenie z pomocy społecznej zostało skierowane bowiem do osób, które skutki tej suszy mogły odczuć w sposób najbardziej dotkliwy, gdyż ich rolnicza działalność stanowi jedyne źródło dochodu. Ponadto zróżnicowanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej rolników, którzy ponieśli straty w wyniku suszy, zależne od trybu ich ubezpieczenia społecznego dotyczy jedynie uprawnienia do wypłaty jednorazowego zasiłku pieniężnego. Nie wyklucza to możliwości wystąpienia przez rolnika do uzyskania innej formy pomocy materialnej. Biorąc więc pod uwagę stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt P 20/07 oraz kontrolując prawidłowość zaskarżonego orzeczenia w punktu widzenia powołanej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przy rozpoznaniu sprawy naruszył prawo materialne. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na niemożność zastosowania art. 188 p.p.s.a., bowiem Wojewódzki Sąd przyjmując, jak się okazało błędnie, niekonstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji nie badał i nie odniósł się do zarzutu skargi co do podlegania córki skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolnika z mocy ustawy, wynikającemu z zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Dąbrowie Białostockiej nr [...] z dnia [...] października 2006 r. oraz wpływu tej okoliczności na załatwienie sprawy.