I SA/Łd 220/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędziowie Sędzia NSA Piotr Kiss, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany budżetu Gminy N. na 2006 r. 1)stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wydatków sklasyfikowanych w dziale 600 – transport i łączność, rozdziale 60095 – pozostała działalność, § 4270 – zakup usług rentowych, w kwocie 30 000 zł tj. w zakresie § 2 uchwały w związku z załącznikiem Nr 2 uchwały; 2)zasądza od Rady Gminy N. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...], Rada Gminy N., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) oraz art. 188 ustawy z dnia 30.czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2140) zwiększyła dochody w budżecie Gminy N. na rok 2006 o kwotę 11.094,-zł., wyszczególniając je w załączniku nr 1 do uchwały, zwiększyła wydatki w budżecie gminy o kwotę 448.025,-zł., opisując je w załączniku nr 2 do uchwały oraz wskazując, iż wydatki nie znajdujące pokrycie w planowanych dochodach budżetowych na rok 2006 w kwocie 436.931,-zł. zostaną sfinansowane ze środków z lat ubiegłych, pochodzących z nadwyżki budżetowej w kwocie 316.931,-zł. oraz kredytu w kwocie 120.000,-zł. (załącznik nr 4). Zwiększono również planowane wydatki na inwestycje o kwotę 271.500,-zł. (załącznik nr 3), wprowadzając zmiany do programu realizacji inwestycji w latach 2006-2007, zgodnie z załącznikiem nr 3a do uchwały oraz zwiększając plan wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o kwotę 53.000,-zł. (załącznik nr 5). Na skutek stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł., wyrażonego w uchwale Izby nr [...] z dnia [...], wzywającej do usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa, uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Gminy N. dokonała m.in. zmian w uprzednio podjętej uchwale z dnia [...], poprzez określenie planowanego deficytu budżetowego na kwotę 1.3 74.539,-zł. oraz ustalenie zasad jego sfinansowania z zaciągniętych pożyczek i kredytów w kwocie 1.432.000,-zł. oraz przychodów z tytułu wolnych środków w kwocie 374.392,-zł. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. umorzyła postępowanie nadzorcze w przedmiocie uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] natomiast, tenże organ postanowił zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] w części, dotyczącej wydatków sklasyfikowanych w dziale 600 – transport i łączność, rozdziale 60095 – pozostała działalność, § 4270 – zakup usług remontowych, w kwocie 30.000,-zł., z powodu naruszenia art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30.czerwca 2005r. o finansach publicznych w związku z art.8 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21.marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. nr 204 z 2004r., poz. 2086 ze zm.), wskazując iż naruszenie prawa polega na zaplanowaniu w budżecie Gminy N. wydatku z przeznaczeniem na realizację zadania, które nie stanowi zadania gminy, określonego w przepisach prawa tj. na remont drogi wewnętrznej, położonej na terenie należącym do Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. podniosła, iż po uływie terminu, określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym, uzyskała informacje, które mogłyby świadczyć o tym, że w uchwale nr [...] z dnia [...], Rada Gminy N. zaplanowała wydatki w kwocie 30.000,-zł. na zadanie, które nie mieści się w katalogu zadań gminy. Z przedłożonych przez organ gminy dokumentów wynika, że w dniu [...] Rada Gminy N. podjęła uchwałę, w której wyraziła zgodę na wspólną inwestycję pod nazwą "Modernizacja drogi leśnej w uroczysku W. na działce nr [...] od skrzyżowania z drogą krajową nr 72 do km O - 430, przystosowaną do ciężkiego ruchu towarowego (transport drewna)". Rada Gminy N. upoważniła Wójta Gminy N. do podpisania w tej sprawie porozumienia z przedstawicielem właściciela drogi – Skarbu Państwa – władającym Nadleśnictwem B. w K.. We wskazanej uchwale określono także zakres prac wykonywanych przez strony postanawiając, że Gmina N. pokryje koszy utwardzenia nawierzchni bitumem. Wójt Gminy N. w złożonych wyjaśnieniach potwierdził, iż wydatki w kwocie 30.000,-zł., określone w uchwale z dnia [...], dotyczą remontu drogi, o której mowa w uchwale z dnia [...] Droga ta nie jest drogą gminną i nie została nawet wyodrębniona geodezyjnie. Wykształciła się na skutek wieloletniego używania terenu, na którym jest położona przez społeczność lokalną – mieszkańców Gminy N.. Właścicielem terenu, na którym znajduje się droga jest Skarb Państwa, zaś władającym Nadleśnictwo B.. Mieszkańcy gminy systematycznie korzystają z tej drogi, w celu dojechania do swoich posesji. Gmina od lat stara się o przejęcie drogi, jednakże bezskutecznie. Nadleśnictwo nie jest zainteresowane przeprowadzeniem remontu drogi, zaś jej stan utrudnia mieszkańcom (zwłaszcza w okresie wiosenno – jesiennym) dojazd do ich posesji. W tej sytuacji Rada, czyniąc zadość ich prośbom, podjęła się partycypacji w kosztach remontu. W ocenie skarżącej, uczyniła to wszakże z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 167 ust.2 ustawy z dnia 30.czerwca 2005r. o finansach publicznych, wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczane na realizację zdań, określonych w odrębnych przepisach. Oznacza to, zdaniem skarżącej, iż jednostka samorządu terytorialnego nie może ponieść wydatku przeznaczonego na inne zadania niż przewidziane w tych przepisach. Odrębnymi przepisami, które regulują zasady dokonywania wydatków, dotyczących dróg są przepisy ustawy z dnia 21.marca 1985r. o drogach publicznych. Zgodne z treścią art. 8 ust . 2 i 3 tejże ustawy, wydatki związane m.in. z utrzymaniem i remontem dróg wewnętrznych (tj. niezaliczonych do żadnej z kategorii drób publicznych) ponoszą ich zarządcy. Tym samym więc, modernizacja drogi leśnej w uroczysku W. należy do zarządcy terenu, na którym położona jest droga, czyli do Nadleśnictwa B.. Gmina N. nie może przeto zaplanować w budżecie wydatków z przeznaczeniem na remont tej drogi. Wprawdzie art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, iż gmina może realizować zadania publiczne w drodze współdziałania, ale tylko z jednostkami samorządu terytorialnego. Ponadto w świetle przepisów tej ustawy, gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia, ale wówczas otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadania (art.8 ust. 2 oraz ust.3 ustawy o samorządzie gminnym). W konsekwencji, zdaniem skarżącej, brak jest podstaw prawnych do zaplanowania w budżecie Gminy N. wydatku z przeznaczeniem na remont drogi wewnętrznej, stanowiącej własność Skarbu Państwa a będącej w zarządzie Nadleśnictwa B.. W konkluzji Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy N. w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej oddalenie, wskazując iż modernizacja drogi leśnej w uroczysku W. jest niezbędna z uwagi na jej stan techniczny. Wobec niemożliwości nabycia terenu na własność Gminy oraz mając na względzie interes ogółu mieszkańców Gminy, partycypację w kosztach remontu tejże drogi uznano za niezbędną. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6.marca 2007r. oddalono wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 9.sierpnia 2007r. pełnomocnik skarżącej zmodyfikował żądanie skargi, wnosząc o stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała w części określonej w skardze wydana została z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu gminy stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 7 u stawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153,poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Zgodnie zaś z brzmieniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) nieważne są uchwały organu gminy sprzeczne z prawem. Po myśli art. 94 ust. 1 tejże ustawy wszakże, nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru w ustawowym terminie lub też jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli natomiast nie stwierdzono nieważności z powodu upływu terminu a istnieją ku temu przesłanki, sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W rozpoznawanej sprawie, uchwała Rady Gminy N. z dnia [...] w zaskarżonej części, dotyczy zmiany budżetu Gminy N. w związku z potrzebą pokrycia wydatków na sfinansowanie remontu drogi, nie mającej statusu drogi publicznej a znajdującej się na terenie należącym do Skarbu Państwa, będącym w zarządzie Nadleśnictwa B.. Okoliczności te, niesporne w sprawie, przemawiają za trafnością zarzutów skargi i zawartej w niej konkluzji, co do sprzeczności z prawem przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Jak bowiem trafnie podnosi skarżąca, wydatek wspomniany nie mógł być sfinansowany ze środków publicznych. Zgodnie z treścią art. 216 ust.1 Konstytucji RP, środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego natomiast, są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności zaś na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, zadania przyjęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą (art.167 ust. 2 ustawy z dnia 30.czerwca 2005r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm./). A contrario oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego nie może ponieść wydatków na realizację zadań innych, niż określone w przepisach prawa. W ramach gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno tylko tyle, na ile pozwalają im ustawy. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.marca 2000r., sygn.akt I SA/Lu 31/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne OwSS 2001/1/30, z dnia 20.marca 1998r., sygn.akt III SA 1622/97, ONSA 1999/1/19). Wprawdzie więc do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym zaś m.in. w zakresie dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), nie oznacza to, iż obowiązkiem gminy jest utrzymanie czy też partycypacja w kosztach remontu dróg o charakterze wewnętrznym, położonych na cudzym gruncie, nawet jeżeli służą one jako drogi dojazdowe do posesji niektórym spośród mieszkańców gminy. Po myśli art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21.marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. nr 273 z 2004r., poz. 2703 ze zm.), drogi niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Ich budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie oraz zarządzanie nimi należy do zarządu terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, że droga leśna w uroczysku W. na działce o numerze geodezyjnym [...] nie ma statusu drogi publicznej, będąc drogą wewnętrzną na terenie należącym do Skarbu Państwa i zarządzanym przez Nadleśnictwo B.. Oznacza to zatem, iż Gmina N. nie miała prawa finansować ze środków publicznych remontu tejże drogi, zaś uchwała Rady Gminy N. z dnia [...] w zaskarżonej części, jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, przy czym niezgodność ta nie ma charakteru nieistotnego w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponieważ wszakże przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponadto została w ustawowym terminie przedstawiona organowi nadzoru a od daty jej podjęcia upłynął rok, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia jej nieważności, brak było możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego w tym trybie. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono o jej niezgodności z prawem w zaskarżonej części, uznając, iż stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa (po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a.) ma zastosowanie do przypadków nieistotnego naruszenia prawa, o których mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T.Wosia Warszawa 2005, str.464, tezy 4,5). Po myśli art. 200 p.p.s.a. natomiast, zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (300,00,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,00,-zł. Z uwagi zaś na upływ roku budżetowego i wygaśnięcie zaskarżonej uchwały za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w przedmiocie jej wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a.