IV SA/Wa 302/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów - skargę oddala - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], po rozpoznaniu odwołania H. B. od decyzji Starosty M. z dnia [...] lipca 2006r. orzekającej o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. w gminie D. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1963r. Rep. [...] oraz odpisu z księgi wieczystej nr [...] i księgi wieczystej nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. H. B. pismem z dnia 16 grudnia 2004r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w M. z żądaniem ujawnienia go w ewidencji gruntów obrębu B. w gminie D. jako właściciela nieruchomości o powierzchni 2,20 ha, stanowiącej działki nr nr [...], [...], [...], [...]. Jako podstawę wprowadzenia zmiany wnioskodawca wskazał akt notarialny z dnia [...] czerwca 1963r. Rep. [...] będący umową darowizny zawartą między A. i K. B. a H. B. oraz decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] września 1963r. o wprowadzeniu zmiany w rejestrze gruntów wsi B. Pismem z dnia 8 maja 2006r. wnioskodawca został wezwany do przedłożenia dokumentów jednoznacznie określających zasięg nieruchomości, której ujawnienia żąda. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi, a w konsekwencji w toku postępowania organ prowadzący ewidencję wykorzystał dokumentację znajdującą się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. Organ ustalił, że opisane w załączonym do wniosku akcie notarialnym działki powstały z podziału działek poscaleniowych nr [...] i [...]. Obecnie nie jest jednak możliwe wskazanie odpowiadających im działek z ewidencji gruntów założonej w 1965r. Jak wynika bowiem z akt sprawy, ewidencję gruntów (operat ewidencyjny w rozumieniu przepisu art. 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. Nr 6, poz. 32) dla spornych nieruchomości założono w 1965r. W toku prac związanych z jej założeniem, w celu ustalenia aktualnego stanu posiadania, wezwano zainteresowanych właścicieli i osoby władające gruntem do ustalenia stanu władania. Mając na uwadze treść aktów notarialnych z dnia [...] czerwca 1963r. oraz z dnia [...] lipca 1963r., wezwanie takie skierowano zarówno do A. i K. B. - jako poprzednich właścicieli spornych nieruchomości jak i H. B. - właściciela gruntu na podstawie aktu notarialnego. Osoby te nie zgłosiły się do ustalenia stanu władania, a w konsekwencji w protokole ustalenia stanu władania we wsi B. jako posiadacza gruntów o łącznej powierzchni 9,10 ha (działki nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) ujawniono A. B.. A. B. był także wykazany jako władający niniejszymi działkami w toku prowadzonego w 1975 roku postępowania w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (jedynie w stosunku do działek [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 2,06 ha został wydany akt własności ziemi na rzecz W. i C. R.), zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] września 1999r. .na mocy którego J. B. i jego żona M. B. na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej, nabyli własność gospodarstwa rolnego, położonego w B., gm. D., składającego się z działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 7,04 ha. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podkreślił techniczno - informacyjny charakter ewidencji oraz fakt, że odzwierciedla ona aktualny porządek prawny działek w nim wykazanych. Podkreślił, że obecnie w ewidencji gruntów sporna nieruchomość wykazywana jest jako współwłasność M. B. (udział w [...] części) i M. F. (udział w [...] części), zaś H. B. nie przedstawił dokumentacji o której mowa w art. 22 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne niezbędnej do wprowadzenia zmiany w ewidencji w tym zakresie. Na powyższą decyzję H. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł, że zaskarżona decyzja narusza zasadę rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych. Podkreślił, że nabył sporne nieruchomości w drodze aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1963r. i zgodnie z księgą wieczystą KW [...] i KW [...] jest nadal jej właścicielem. Okoliczność ta została pominięta w późniejszym postępowaniu mającym na celu założenie ewidencji gruntów wsi B., a w konsekwencji wszelkie późniejsze decyzje administracyjne powodujące zmiany prawa własności są z mocy prawa nieskuteczne. H. B. zakwestionował ponadto legalność postępowania w przedmiocie ustalenia stanu władania we wsi B. Podniósł, że nie był informowany o konieczności uczestniczenia w tym postępowaniu. W konkluzji stwierdził, że zaniedbanie obowiązków przez urzędników spowodowało wadliwość dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, co skutkowało bezprawnym pozbawieniem go prawa własności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie H. B. wystąpił do Starosty Powiatowego w M. na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w zakresie dotyczącym właściciela tych gruntów. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji zasadnie odmówiły wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. w gminie D. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1963r. oraz odpisu z księgi wieczystej nr [...] i księgi wieczystej nr [...]. Ewidencja gruntów i budynków, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy w związku z art. 2 pkt8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), stanowi wyłącznie rejestr danych dotyczących nieruchomości (ich obszaru, granic, stanu własności). Postępowanie ewidencyjne, kończące się wydaniem decyzji administracyjnej, nie może aktualnie służyć dokonaniu zmian w zasobie ewidencyjnym, o ile przesłanką takich zmian nie są konkretne dokumenty lub zdarzenia prawne powodujące z mocy prawa obowiązek dokonania nowego wpisu (co prowadzi do zmiany treści ewidencji). Postępowanie w przedmiocie wpisu nie może służyć niejako samoistnie weryfikacji danych zawartych w ewidencji odnośnie kwestii własności, obszaru, czy przebiegu granic poszczególnych nieruchomości, których podstawą byłyby własne ustalenia w wyniku krytycznej oceny danych i dokumentów stanowiących podstawę wcześniejszych wpisów. Stanowisko takie, wynikające wprost z treści obowiązujących obecnie regulacji normatywnych dotyczących prowadzenia ewidencji, jest podzielane także w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (patrz np. wyrok sygn. akt I OSK 101/05 i I OSK 696/05 - niepubl.). Powyższe rozważania potwierdzają zawartą na wstępie ocenę Sądu, iż odmowa wprowadzenia zmian w ewidencji w rozpoznawanej sprawie była zasadna. Powyższe uwarunkowania nie wykluczają faktycznej możliwości skorygowania danych zawartych w ewidencji na wniosek zainteresowanego, o ile byłyby one, jak w rozpatrywanej sprawie pragnie dowieść Skarżący, błędne. Ewentualne wprowadzenie wadliwych danych do utworzonej 1965r. ewidencji gruntów wsi B. odnośnie własności nieruchomości, może zostać zweryfikowane obecnie w trybie postępowania cywilnego. Jedynie uzyskanie wyroku sądowego może stanowić przesłankę zweryfikowania treści ewidencji gruntów w żądanym przez Skarżącego zakresie. Podstawę zmiany wpisu stanowiłby konkretny dokument -orzeczenie właściwego sądu powszechnego. Podnoszone w skardze kwestie odnośnie domniemanych nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych nie mogą być rozważane w ramach postępowania administracyjnego czy sądowo-administracyjnego. Informacje w tym zakresie Skarżący może kierować ewentualnie do organów prokuratury, jako właściwych w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem praworządności. Nie mogą mieć także znaczenia dla oceny legalności kwestionowanej decyzji kwestie związane ze skutkami faktycznymi, jakie z nich wynikają, odnośnie ewentualnego naruszenia własności skarżącego. Instytucja rejestru gruntów i budynków ma charakter informacyjny (patrz art. 21 ust. 1 ustawy -Prawo geodezyjne i kartograficzne) i nie służy zabezpieczeniu ochrony własności. Celowi temu służą inne adekwatne środki ze sfery prawa cywilnego. Podkreślić należy, że ewentualne nieprawidłowości ewidencji nie pozbawiają skarżącego prawa własności. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości wynikającego z określonego zbioru dokumentów i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie odnotowuje stan prawny nieruchomości wynikający z zawartych w nim dokumentach. Wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. W konsekwencji nie można w drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, w tym nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowiły podstawę do dokonanych już wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Aby uzyskać podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów Skarżący winien przedłożyć tytuł do takiej zmiany. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być bowiem oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności (por. art. 22 ust. 3 ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne). Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia ksiąg wieczystych, podkreślić należy, że w aktualnym stanie prawnym brak jest regulacji, która zobowiązywałaby organ prowadzący ewidencję do dostosowania ewidencji do treści ksiąg wieczystych. Wręcz przeciwnie - podstawę oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów (21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Reasumując stwierdzić należy, że ewidencja gruntów, pełniąc funkcję informacyjno - techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez organy orzekające. Stąd przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.