IV SA/Wa 943/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Minister Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ustanawiającej strefę ochronną - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Środowiska uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. uchylającej decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w J. z dnia [...] marca 1989 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej wspólnej dla Kopalni Węgla [...] oraz Elektrowni [...] i stwierdzającej, że powołana decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa. Równocześnie Minister Środowiska stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia. W uzasadnieniu decyzji podano, że z ustaleń organu I instancji wynika, że nie zapewniono stronie tj. B. G. czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 kpa i zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. uchylającej strefę ochronną, zatem wystąpiła przesłanka wznowieniowa, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dlatego organ rozpoznał sprawę merytorycznie i wobec ustalenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, odmówił jej uchylenia. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 151 § 2 i 146 § 1 kpa a nie jak błędnie podano w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym - art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że takie rozstrzygnięcie Wojewody [...] nie jest prawidłowe, bowiem nie dostrzeżono, że decyzja uchylająca strefę ochronną zapadła w wyniku rozpoznania wniosku KW[...] i Elektrowni [...] z dnia 30 listopada 2000 r. zawierającego prośbę o uchylenie decyzji ustanawiającej strefę ochronną opartą na normie art. 155 kpa. W ocenie organu centralnego w sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 155 kpa. Organ I instancji nie uzyskał bowiem zgody wszystkich stron postępowania na uchylenie decyzji o strefie ochronnej, a ponadto uchylenie decyzji naruszałoby przepisy o ochronie środowiska, bowiem z akt sprawy wynika, że zakłady nie ograniczyły oddziaływania instalacji do terenu, do którego posiadają tytuł prawny. Dlatego organ odwoławczy uznał, że w Sygn. IV SA/Wa 943/07 wyniku wznowionego postępowania nie mogła zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Poza tym organ odwoławczy podał, że art. 26 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw stanowi dyspozycje do wydania z urzędu decyzji o wygaszeniu decyzji w sprawie stref ochronnych. W wyniku wznowienia postępowania organ powinien wydać decyzję uchylającą decyzję z dnia [...] listopada 2001 r., w stosunku do której wznowione zostało postępowanie i jednocześnie odmówić uchylenia decyzji ustanawiającej strefę ochronną. Takie rozstrzygnięcie, w przypadku gdyby decyzja stała się ostateczna, obligowałoby organ do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wygaszenia strefy ochronnej, bowiem zgodnie z art. 26 ust. 2 cyt. ustawy po 31 grudnia 2005 r. wojewoda z urzędu stwierdza wygaśnięcie wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych. W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r., ponieważ upłynęło 5 lat od dnia doręczenia tej decyzji stronie postępowania. Nie zachowane zostały potwierdzenia odbioru przez strony decyzji, jednak w związku z faktem iż decyzja ta wpłynęła do registratury BOT KW [...] S.A. w dniu 28 listopada 2001 r., to zdaniem organu odwoławczego należało uznać, że upłynęło 5 lat od jej doręczenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. G. podnosząc, że postępowanie administracyjne przeprowadzone na wniosek KW [...] i Elektrowni [...] o zniesienie strefy ochronnej zostało przeprowadzone z celowym pominięciem mieszkańców miejscowości bezpośrednio, negatywnie dotkniętych przez działalność tych zakładów. Sposób przeprowadzenia postępowania pozbawił większość mieszkańców możliwości złożenia odwołania, poprzez fakt nieotrzymania samej decyzji. Ponadto skarżąca podniosła, że przez okres 5 lat prowadziła postępowanie odwoławcze przed Wojewodą [...] oraz Ministrem Środowiska przekonując, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz, że treść decyzji w niezrozumiały sposób zwalnia oba zakłady z odpowiedzialności materialnej za szkody i dewastację dokonaną w związku z ich działalnością. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy z czasów trwania strefy ochronnej wskazuje na niewywiązywanie się powyższych zakładów z nałożonych na nie obowiązków powodując szkody materialne i społeczne. Celem przewlekłości postępowania jest doprowadzenie do niemożności Sygn. IV SA/Wa 943/07 zmiany decyzji w sposób jednoznacznie określający obowiązki wymienionych zakładów w stosunku do praw nabytych przez mieszkańców, w czasie trwania strefy ochronnej, oraz określenia drogi uzyskania rekompensaty w związku z likwidacją tej strefy. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na skutek wznowionego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie uchylenia decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. przez Wojewodę [...] decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w J. z dnia [...] marca 1989 r. o ustanowieniu strefy ochronnej wspólnej dla Kopalni Węgla [...] oraz Elektrowni [...]. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. objęta postępowaniem wznowieniowym jako podstawę rozstrzygnięcia wskazuje art. 155 k.p.a, który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika by została spełniona przesłanka uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę decyzji. Adresatami decyzji z dnia [...] marca 1989 r. o ustanowieniu strefy ochronnej były nie tylko Kopalnia Węgla [...] Sygn. IV SA/Wa 943/07 i Elektrowni [...], lecz także osoby będące właścicielami nieruchomości objętych negatywnym oddziaływaniem wymienionych przedsiębiorstw, zatem zgodę na zmianę powyższej decyzji musiały wyrazić nie tylko wymienione zakłady, ale również pozostałe podmioty, którym w postępowaniu administracyjnym przysługiwał przymiot strony. Powyższy przepis nie mógł w tym przypadku stanowić podstawy rozstrzygnięcia, w związku z nie ustaleniem wszystkich uczestników ówczesnego postępowania i nie uzyskaniem od nich zgody na zmianę decyzji. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie przepisu art. 155 kpa i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2002 r., sygn. IV SA 1305/2000, publ. Gazeta Prawna 2005/48 str. 4). Trafnie zatem organ uznał, że naruszony został przepis przewidujący możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej z powodu nie uzyskania zgody stron postępowania, które na mocy owej decyzji uzyskały prawa, jak również nałożono na nich obowiązki. Podstawowym zaś prawem strony związanym z ustanowieniem strefy ochronnej była możliwość uzyskania odszkodowania za szkody powstałe w wyniku wprowadzenia ograniczeń strefą ochronną, które mogło być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Niezależnie od powyższego, czego nie rozważył organ w zaskarżonej decyzji, zmianie decyzji w trybie art. 155 kpa sprzeciwiał się przepis szczególny. Otóż [...] listopada 2001 obowiązywała już ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) która w art. 26 przewidziała możliwość zarówno wydania w określonych sytuacjach decyzji ograniczającej strefę ochronną, jak również stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustanawiającej strefę w wypadku, jeśli prowadzący instalację ograniczył szkodliwe oddziaływanie na środowisko do terenu, do którego posiada tytuł prawny. Obowiązywały zatem przepisy, które w szczególny sposób regulowały postępowanie w sprawie decyzji ustalających strefy ochronne, wydanych na gruncie ustawy dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). W ich świetle ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia do terenu, do którego przedsiębiorca posiada tytuł prawny uzasadniało wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, nie zaś jej uchylanie w trybie przepisów art. 155 kpa. Sygn. IV SA/Wa 943/07 Przytoczone okoliczności wskazują, że powołana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa. Należy także mieć na uwadze, że decyzja ostateczna kończąca postępowanie administracyjne pozostaje pod szczególną ochroną zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Powołany przepis ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Racją prawną tej zasady jest konieczność stabilizacji porządku prawnego państwa, współtworzonego przez działania administracji publicznej w formie indywidualnych rozstrzygnięć kształtujących sytuację prawną podmiotów, których działania te dotyczą. Wyjątek od zasady trwałości oznacza, że mimo pewności w obrocie prawnym ostatecznych decyzji powinny być z niego eliminowane takie, które naruszają prawo, przy czym eliminacja ta zależy od stopnia i wielkości tego naruszenia. Przepisy kodeksu przewidują bowiem zmianę decyzji i zastąpienie wadliwego rozstrzygnięcia nowym, stwierdzenie naruszenia prawa, gdy wadliwych decyzji nie da się wyeliminować, ale także stwierdzenie nieważności, aby w obrocie prawnym nie pozostały decyzje dotknięte ciężkimi wadami prawnymi Tymczasem z art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 k.p.a., nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, zatem organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w powołanym art. 146 k.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość organu wydania rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu, polegającego na uchyleniu decyzji objętej wznowieniem. Zatem treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako Sygn. IV SA/Wa 943/07 negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. W niniejszej sprawie organ odwoławczy orzekał po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że powyższa decyzja została doręczona KW[...] S.A. oraz Elektrowni [...] oraz do wiadomości m.in. do sołtysów wsi z prośbą o poinformowanie mieszkańców wsi. Z zebranego przez organ odwoławczy materiału dowodowego wynika, że nie zachowały się dowody doręczenia tej decyzji stronom, jedynie z pisma BOT KW[...] S.A. wynika, że powyższa decyzja wpłynęła do registratury dnia 28 listopada 2001 r. W ocenie Sądu zatem tę datę należało uznać za ostatnie doręczenie decyzji i od tej daty liczyć bieg pięcioletniego terminu przedawnienia. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., powołanym w decyzji organu odwoławczego, przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zatem organ odwoławczy orzekający w sprawie zasadnie orzekł o odmowie uchylenia spornej decyzji z uwagi właśnie na upływ 5 letniego terminu od chwili doręczenia decyzji. Należy bowiem mieć na względzie, że po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej co do przewlekłości postępowania należy wyjaśnić, że w przypadku nieterminowego załatwienia sprawy służą stronie środki przewidziane w art. 37 k.p.a - tj. zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ ten po uznaniu zażalenia za zasadne wyznacza termin do załatwienia sprawy. Ponadto stronie służy także skarga, do właściwego sądu administracyjnego, na bezczynność organu administracji publicznej. Skargę taką można zatem wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Jeżeli strona nie skorzystała z tego typu środków podczas trwania postępowania administracyjnego, to nie mogą one skutecznie być podnoszone na etapie rozpoznawania przez Sąd skargi dotyczącej konkretnego aktu administracyjnego. Sygn. IV SA/Wa 943/07 Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, że gdyby decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nie uchylono decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w J. z dnia [...] marca 1989 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej wspólnej dla Kopalni Węgla [...] oraz Elektrowni [...], to zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw właściwy wojewoda po dniu 31 grudnia 2005 r. obowiązany byłby stwierdzić jej wygaśnięcie. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności należy stwierdzić, że Minister Środowiska zasadnie uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi na upływ 5 lat od chwili doręczenia decyzji nie był władny jej uchylić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.