I SA/Wa 728/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska WSA Daniela Kozłowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni [...] "[...]"' z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], odmawiającą zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2004 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt podziału powyższej nieruchomości na działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...]o pow. [...] m2. Organ pierwszej instancji wskazał, iż projektowane działki nr ew. [...], [...] i [...] przeznaczone są pod zabudowę jednorodzinną, zaś projektowana działka nr [...] - pod ciąg pieszo-jezdny, a działka [...] - pod poszerzenie ul. [...]. Decyzja powyższa została wydane na podstawie art. 95 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.). W dniu 25 kwietnia 2006 r. Spółdzielnia [...] "[...]" z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o zmianę - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, poprzez wpisanie w podstawie prawnej decyzji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w ocenie wnioskodawcy spowodowałoby przejęcie z mocy prawa działki wydzielonej pod poszerzenie drogi przez Miasto W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte, a więc zmianę bądź uchylenie takiej decyzji przewiduje przepis art. 155 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydal lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie skarżąca Spółdzielnia nabyła uprawnienia na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]. Kolegium podkreśliło, że z treści powołanego przepisu wynika, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych. Decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2004 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. Jak wynika z treści tej decyzji projektowane działki nr ew. [...], [...] i [...] przeznaczone zostały pod zabudowę jednorodzinną, projektowana działka nr [...] przeznaczona została pod ciąg pieszo - jezdny, a działka [...] - pod poszerzenie ul. [...]. W dniu wydania tej decyzji pozostawała w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie obowiązywał natomiast już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący tego terenu. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wygasła w dniu [...] grudnia 2004 r. Zatem w dacie wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie było żadnego aktu prawnego ustalającego przebieg drogi - ul. [...], W rezultacie nie jest zatem możliwa - zdaniem Kolegium - zmiana decyzji poprzez zastosowanie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. obowiązywał art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nie uwzględniającym odpowiedniego stosowania postanowienia powodującego przejście z mocy prawa własności nieruchomości stanowiących działki gruntu w przypadku ich wydzielenia pod drogi publiczne, również do wydzielenia pod poszerzenie dróg publicznych. Przepis ten stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Działki gruntu w przypadku ich wydzielenia pod poszerzenie dróg publicznych mogły przechodzić na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa dopiero po wejściu w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. od dnia 22 września 2004 r. Znowelizowany przepis stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się także odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Ponieważ działka [...] była przeznaczona w dniu wydania decyzji nr [...], tj. w dniu [...] lutego 2004 r., pod poszerzenie ul. [...], a nie pod wydzielenie nowej drogi, to zdaniem Kolegium, przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał do niej zastosowania. Przejście własności nieruchomości z mocy samego prawa stanowi wyjątek od ogólnej zasady przenoszenia prawa własności nieruchomości w drodze czynności prawnych. W myśl ogólnych reguł interpretacji przepisów prawa wyjątek taki nie powinien być rozszerzany. Zasada ta ma zastosowanie również w przedmiotowym przypadku, dopiero ingerencja ustawodawcy polegająca na nowelizacji art. 98 wprowadziła od dnia 22 września 2004 r. rozszerzenie wyjątku ustawowego przejścia własności nieruchomości z mocy prawa również w stosunku do nieruchomości, które mają być przeznaczone pod poszerzenie dróg publicznych. Rozszerzająca interpretacja treści art. 98, ponad jego wyraźne brzmienie, poprzez dopuszczenie możliwości przenoszenia z mocy samego prawa również własności nieruchomości w celu poszerzenia istniejącej drogi, jest w ocenie Kolegium niedopuszczalna. Skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. złożyła Spółdzielnia [...] "[...]"' z siedzibą w W. wskazując, że Urząd W., Delegatura Biura Naczelnego Architekta w Dzielnicy W. wykorzystuje działkę jako drogę ustanawiając po niej prawo dojazdu do wielu istniejących obiektów budowlanych i usytuowanych wzdłuż tej ulicy, jak również ustalając po niej obsługę komunikacyjną inwestycji realizowanych przez innych inwestorów wzdłuż ul. [...]. Podniesiony przez Kolegium argument, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia nie było żadnego aktu prawnego ustalającego przebieg drogi - ul. [...] - gdyż decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wygasła w dniu [...] grudnia 2004 r. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] "[...]" wnioskowało o zmianę decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2004 r. według stanu prawnego obowiązującego w tym dniu. Strona skarżąca podkreśliła, że jak podnosi od początku postępowania, przejście działki nr ewid. [...] nastąpiło na własność Gminy W. (obecnie W.) z mocy prawa i wniosek o zmianę decyzji nie dotyczył zmiany stanu faktycznego lecz jedynie uzupełnienia decyzji o element, który uniemożliwiał wprowadzenie stosownych zmian w księgach wieczystych nieruchomości. Podniesiony przez Kolegium argument o możliwości zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do działek wydzielonych pod poszerzenie istniejącej drogi dopiero po nowelizacji ustawy z dniem 22 września 2004 r., zdaniem strony skarżącej, również nie jest trafny, gdyż nowelizacja miała na celu jedynie doprecyzowanie oraz uściślenie zapisów w celu wyeliminowania rozbieżnych interpretacji. A zatem od wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należało stosować przepisy art. 98 również w przypadku działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, gdyż od samego początku taka właśnie była intencja ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...]. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści powyżej przytoczonego przepisu wynika, że decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Spółdzielnia [...] "[...]" z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o zmianę - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, poprzez wpisanie w podstawie prawnej decyzji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603, z późn. zm.), co spowodowałoby w ocenie wnioskodawcy przejęcie z mocy prawa przez Miasto W. działki wydzielonej pod poszerzenie drogi. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przejęcie części nieruchomości na własność gminy następuje zatem z mocy prawa i jest jedynie skutkiem prawnym ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela. Rozstrzygnięcie tej decyzji powinno w każdym przypadku przesądzać o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, nie obejmuje ono natomiast kwestii przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego działki gruntu wydzielonej pod drogi publiczne. W decyzji takiej może być zamieszczona klauzula o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod poszerzenie drogi, ma ona jednak wyłącznie charakter informacyjny a nie przesądzający o przejściu własności tej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Bezzasadne jest zatem żądanie strony skarżącej zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, poprzez wpisanie w podstawie prawnej tej decyzji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ewentualny spór co do kwestii przejścia z mocy prawa własności działki nr ewid. [...] wydzielonej pod poszerzenie drogi ma charakter cywilnoprawny i nie może być rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślić należy ponadto, że błędne jest przekonanie strony skarżącej, że zmiana decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., w trybie art. 155 k.p.a. mogłaby zostać dokonana według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Organ administracji wydając w tym trybie decyzję ma obowiązek stosować aktualnie obowiązujące prawne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28.04.2004 r. GSK 7/04; lex nr 150823). Zmianie decyzji nie mogą bowiem sprzeciwiać się aktualnie obowiązujące przepisy szczególne. Ponieważ jak wykazano wyżej w rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony, organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.