II SA/Gl 119/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w D. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w S. – rejon osiedli [...]-[...]. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]Nr [...]z dnia [...]roku pod poz. [...]. Skarżąca, "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., skargą wniesioną w dniu [...] 2006 roku, zaskarżyła powyższą uchwałę w zakresie, w jakim wyłącza realizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe; ustala zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej oraz określa rozwój telekomunikacji w oparciu o istniejącą sieć [...] S.A. Skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W tej samej skardze skarżąca zaskarżyła również dwie inne uchwały Rady Miejskiej w D.: uchwałę nr [...] z dnia [...] roku oraz uchwałę nr [...] z dnia [...] roku. Zarządzeniem z dnia 6 lutego 2007 roku Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu w oparciu o art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., rozdzielił wniesione skargi, w wyniku czego do rozpoznania w niniejszej sprawie pozostaje skarga na wskazaną na wstępie uchwałę nr [...]. Wniesienie skargi poprzedzone zostało pismem skarżącej z dnia [...] 2006 roku, skierowanym do Rady Miejskiej w D., stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Z akt sprawy nie wynika, aby na to wezwanie udzielono skarżącej merytorycznej odpowiedzi. Skarżąca zarówno w skardze, jak i w piśmie zawierającym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskazała, iż jej celem jest wybudowanie stacji bazowej na terenie D., a zapisy § [...] ust. [...] pkt [...], § [...] ust. [...] oraz § [...] zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączają lub znacznie ograniczają realizację tego celu. Skarżąca podała, iż źródłem jej interesu prawnego jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i zarzuciła, iż jej uprawnienie w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone skutkiem zaskarżonej uchwały, albowiem nie ma ona możliwości ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów objętych planem. Wskazała, że uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mających miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie danej gminy, ale obejmuje każdego, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady lub zarządzeniem wójta. Skargę może wnieść również inwestor ze względu na niemożność wykonywania swoich praw podmiotowych w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. Skarżąca wskazała, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573.). Podniosła także, iż władztwo planistyczne gminy wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest niczym nieograniczone i mieści się w granicach wyznaczonych przepisami prawa, zawartymi zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. W ocenie skarżącej, gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła jej interes prawny uniemożliwiając realizację inwestycji – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Jedyne ograniczenie w zakresie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej przewidują przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. j) powołanej ustawy na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych, oznaczone literami "A", "B" i "C". W strefie ochronnej "A" zabrania się lokalizacji trwałych i tymczasowych obiektów i urządzeń, które mogą utrudniać lub zakłócać przebywanie pacjentów na tym obszarze, a w szczególności: stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji nadawczych radiowych i telewizyjnych, stacji radiolokacyjnych i innych emitujących fale elektromagnetyczne. Ponadto, zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała stanowi niedopuszczalne ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Przepis art. 22 Konstytucji RP przewiduje, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie można więc swobody działalności gospodarczej ograniczać uchwałą rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieuzasadnione w ocenie skarżącej jest ustalenie, że rozwój telekomunikacji będzie następował w oparciu o istniejącą sieć [...] S.A. W ten sposób promowany jest jeden przedsiębiorca, a wyłączony jest rozwój konkurencyjnych usług telefonii bezprzewodowej. Dodatkowo podnosi, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi potrzeby interesu publicznego, a realizacja inwestycji przez skarżącą wiąże się ze stworzeniem odpowiedniej infrastruktury technicznej zapewniającej świadczenie usług telekomunikacyjnych dla ludności. Skarżąca powołuje się ponadto na stanowisko Ministra Środowiska wyrażone w piśmie z dnia [...] roku, nr [...], skierowanym do Marszałka Sejmu RP oraz na stanowisko Światowej Organizacji Zdrowia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w D. wniósł o jej oddalenie. W szczególności zakwestionowano stanowisko skarżącej co do charakteru planowanych inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Nie podzielono argumentu o faworyzowaniu jednego z operatorów, albowiem zaskarżona uchwała dopuszcza także możliwość obsługi istniejącej sieci przez innych uprawnionych operatorów. Odnośnie zakazu lokalizacji przedmiotowych inwestycji wskazano, że Rada Miejska powołując się na władztwo planistyczne dokonała w zaskarżonej uchwale ustaleń zakazujących lokowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na niektórych terenach miejskich zwykle zaklasyfikowanych jako tereny budownictwa mieszkaniowego lub obszary o szczególnych walorach krajobrazowych, gdzie umieszczanie technicznych urządzeń telefonii komórkowej powodowałoby naruszenie ładu przestrzennego. Podniesiono także, że skarżąca nie wykazywała jakiegokolwiek zainteresowania kwestionowanymi zapisami planu na etapie poprzedzającym jego uchwalenie. Polemikę z przedstawionymi w odpowiedzi na skargę argumentami, skarżąca zawarła w swoim piśmie procesowym z dnia [...] 2007 roku, podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. W sprawie niniejszej tymi wymogami było: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie może budzić wątpliwości, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Skarżąca Spółka dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wystosowała w dniu [...] 2006 roku. Wezwanie to okazało się bezskuteczne, a wobec braku odpowiedzi ze strony organu przyjąć należy, że sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi został zachowany. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 53 § 2 p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia jego złożenia - zaczyna biec termin 30 dni obliczany od daty doręczenia tej odpowiedzi, jeśli skarżący nie wniósł już wcześniej skargi (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. – sygn. akt II OSP 2/07). Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego. Skarga jednak podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a. z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, której zbadanie również winno było poprzedzać merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. w sprawie o sygn. akt OSK 476/04 (ONSA i WSA 2005/1/2) - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. w spr. OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, aby na terenie objętym zaskarżoną uchwałą była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, zatem zaskarżona uchwała wprost nie reguluje sytuacji prawnej skarżącej spółki. Z zarzutów skarżącej wynika natomiast, że naruszenia swojego interesu dopatruje się w braku możliwości realizacji swoich zamierzeń inwestycyjnych na przyszłość. Nie można też podzielić argumentacji skarżącej, jakoby jej interes prawny wynikał z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis ten stanowi zatem również o ochronie interesu prawnego, który to interes z wyżej naprowadzonych powodów nie został naruszony. Skoro skarżąca Spółka nie wykazała, że nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jej interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości (interes faktyczny), to skarga nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku z powodu braku legitymacji skargowej (art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej), a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na zasadzie powołanego już wyżej art. 151 p.s.a. Wobec braku po stronie skarżącej Spółki legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie badał merytorycznych zarzutów skargi.