VII SA/Wa 1292/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Sp z o.o. w L. na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie wydania zaleceń pokontrolnych postanawia: odrzucić skargę. W przedmiotowej sprawie [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 189 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210 poz. 2135) przeprowadził w dniu [...] marca 2007 r. w aptece J. przy ul. [...] w W., prowadzonej przez J. Spółkę z o.o. w L., kontrolę w zakresie sprawdzenia sposobu realizacji recept, prawidłowości sporządzania zbiorczych zestawień zrealizowanych recept podlegających refundacji oraz poprawności przekazywanych danych o obrocie refundowanymi lekami i wyrobami medycznymi. J. Spółka z o.o. w L. zgłosiła w dniu [...] marca 2007 r. zastrzeżenia do protokołu kontroli. Jednakże pismo to nie zostało rozpatrzone z uwagi na brak podpisu pod pismem. Na podstawie wyników tej kontroli w dniu [...] kwietnia 2007 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał zalecenia pokontrolne. W zaleceniach tych nakazano min. dokonać zwrotu uzyskanej nienależnie od [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia kwoty [...] zł oraz nakazano w przypadku wydawania leków nie zamieszczonych na listach leków refundowanych wydawać jako refundowane tylko te preparaty, które spełniają wszystkie przesłanki art. 38 ust. 2 i ust. 5 ww. ustawy. Następnie spółka J. - pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wezwała Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa. Spółka zarzuciła ustaleniom kontroli i zaleceniom pokontrolnym szereg naruszeń przepisów prawa min. art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa, art. 63 ust. 1, art. 13 ust. 3 i in. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W odpowiedzi na ww. pismo Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, że zalecenia pokontrolne nie są aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie nie znajdują do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwana p.p.s.a. W konsekwencji Spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2007 r. będące zaleceniami pokontrolnymi oraz na czynności z zakresu administracji publicznej podjęte przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Art. 3 § 2 i 3 ustawy o p.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej mogących być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W świetle tego przepisu uznać należy, iż skarga J. Sp z o.o. w L. podlega odrzuceniu, albowiem zaskarżone pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest decyzją administracyjną ani żadnym z innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-7. Pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2007 r. nie może być uznane za przewidziany w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do kategorii tych czynności zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych zaliczyć należy czynności o charakterze materialno – technicznym wywołujące określone skutki prawne (np. czynność zameldowania, akt rejestracji bezrobotnego). Aby czynność zakwalifikować do ustawowego pojęcia "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem, a potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisu prawa. Skarga złożona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o p.p.s.a. nie może więc dotyczyć sytuacji kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ przeprowadził kontrolę w trybie określonym w przepisie art. 189 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tryb ten nie przewiduje zakończenia postępowania kontrolnego wydaniem aktu administracyjnego, gdyż nie stanowią tak przepisy prawa. Sposób przeprowadzenia kontroli normują natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2004 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 213 poz. 2164). Przepisy tego rozporządzenia przewidują wystosowanie zastrzeżeń pokontrolnych od ustaleń zgłoszonych w zaleceniach pokontrolnych (§ 32 pkt 4). Tryb ten jest zatem właściwy do zgłaszania uwag kontrolowanego. Oznacza to, że sądy administracyjne nie są właściwe do badania tego typu spraw i droga sądowa do badania zaleceń pokontrolnych jest niedopuszczalna. Należy również wskazać na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. FPS 5/99 (ONSA 1999 nr 3 poz. 78). W uchwale tej NSA wyraził tezę, że na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że gdy wniosek pokontrolny formułuje obowiązek przestrzegania określonego przepisu prawa administracyjnego np. stosowania przepisów określonej ustawy, a w szczególności dokonywania danej czynności w sposób zgodny ze wskazanym przepisem – to w takim przypadku nie występuje stwierdzenie obowiązku. Inaczej mówiąc – wniosek pokontrolny stanowi jedynie ogólne przypomnienie zasady praworządności, czyli działania zgodnego z przepisami prawa. Zatem w przypadku wystosowania zaleceń pokontrolnych będących wezwaniem do przestrzegania określonych przepisów, a nie polegających na ustaleniu, stwierdzeniu, potwierdzeniu (bądź ich odmów) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego, droga sądowa jest niedopuszczalna. Okoliczność, że w niniejszej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nałożył obowiązek zwrotu kwoty [...] (bez wskazania podstawy prawnej takiego żądania) nie stanowi w ocenie Sądu samoistnej podstawy do uznania, iż w tym przypadku zalecenia pokontrolne mają inny charakter niż wezwanie do przestrzegania prawa. Ponadto należy również wskazać, że zgodnie z art. 163 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych minister właściwy do spraw zdrowia sprawuje nadzór, stosując kryterium legalności, rzetelności i celowości, nad działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia (ust 1) oraz aptek, w zakresie refundacji leków (ust. 4). Skoro więc w świetle art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi omawiane pismo Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2007 r. nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy.