II OSK 1834/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Marek Gorski /spr./ sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 294/07 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 294/07 oddalił skargę L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r. umarzającego postępowanie dotyczące wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew. Ponadto Sąd orzekł o przyznaniu na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wójt Gminy Nagłowice decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nałożył na M. G. współwłaściciela działki nr [...] położonej w miejscowości B. M. [...], karę pieniężną w kwocie 70.667,09 zł za wycięcie bez zezwolenia 5 sztuk drzew - czterech akacji i jednego jesiona. Z ustaleń organu wynikało, że przedmiotowe drzewa rosły w granicy działki nr [...] i [...] - stanowiącej własność A. T.. M. G. nie kwestionował faktu wycięcia drzew, wskazując, iż rosnące w granicy drzewa uniemożliwiały wybudowanie koniecznego dla obejścia ogrodzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. G. wniósł o jej uchylenie, ponieważ w jego ocenie wycięte drzewa były obumarłe i stwarzały niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi przebywających w pobliżu, w przypadku niekontrolowanego ich powalenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchyliło w całości decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzję wydano w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 83 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) stwierdzając, że karę administracyjną za wycięcie drzewa bez zezwolenia można wymierzyć temu podmiotowi, który jest samodzielnie uprawniony do złożenia wniosku o zezwolenie na wycięcie drzewa. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 tej ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta, na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nie jest właścicielem, do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Zarówno strony, świadkowie jak i organ wydający decyzję potwierdzają, że wycięte drzewa rosły w granicy nieruchomości stanowiących własność A. G. i R. G. oraz A. T. w związku z tym, tylko te osoby mogłyby uzyskać zezwolenie na wycięcie tych drzew. Brak zgody wszystkich osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na wycięcie drzew rosnących w granicy skutkowałby zawieszeniem postępowania do czasu ustalenia kto jest właścicielem drzew poprzez ustalenie w drodze rozgraniczenia na czyim gruncie rosną przedmiotowe drzewa. W niniejszej sprawie nie jest możliwe wskazanie czyją własność stanowiły wycięte drzewa zatem zezwolenie na ich wycięcie mogli otrzymać tylko wszyscy właściciele nieruchomości sąsiadujących. Dokonujący wycinki drzew M. G. nie mógł samodzielnie uzyskać zezwolenia na wycięcie drzew, a to oznacza, że w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody, nie było podstaw do nałożenia na niego kary za wycięcie drzew w trybie administracyjnym. W tych okolicznościach, wobec bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji zasadnym było jego umorzenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła L. C. żądając uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy Nagłowice z dnia [...] stycznia 2007r. Zdaniem skarżącej, skoro M. G. bez zezwolenia wyciął drzewa rosnące w granicy to powinien ponieść odpowiedzialność za naruszenie prawa. Za sprzeczne z prawem należy uznać stanowisko Kolegium, iż M. G. nie był uprawniony do ubiegania się o zezwolenie ale był uprawniony do wycinki drzew. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż ewentualne roszczenia o zabór drzewa skarżąca powinna kierować na drogę postępowania cywilnego. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję administracyjną reguluje art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. stanowiąc, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1 cyt. art.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 cyt. art.). Cytowany przepis ogranicza krąg podmiotów, które mogą skutecznie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 32 p.p.s.a przewiduje, że stronami postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej są: skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego. W orzecznictwie przyjmuje się, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r. sygn. akt II SA 74/96 ONSA 1997/2/89). Mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy art. 83 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy zawiera uregulowanie dotyczące odpowiedzialności za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Warunki uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew lub krzewów formułuje art. 83 ust. 1 tej ustawy stanowiąc, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia, wydanego przez wójta, na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nie jest właścicielem, do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. W zakresie pojęcia posiadania nieruchomości mieszczą się również takie stany, w których posiadacz włada nieruchomością, nie posiadając do niej tytułu prawnego. L. C. nie jest posiadaczem jak też nie jest właścicielem nieruchomości, na której rosły wycięte bez zezwolenia drzewa, o czym świadczy wypis z rejestru gruntów. Okoliczności te skarżąca potwierdziła również na rozprawie sądowej oświadczając, że swój interes prawny do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywodzi z faktu zamieszkiwania wraz z córką na wskazanej nieruchomości. W ocenie Sądu fakt wspólnego zamieszkiwania z córką - właścicielką nieruchomości nr [...] położonej w B. M., przesądza o faktycznym a nie prawnym interesie skarżącej do kwestionowania decyzji organu odwoławczego. Nie ma znaczenia, że organy obu instancji dopuściły skarżącą do udziału w postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ dopuszczenie do udziału w sprawie nie jest równoznaczne z posiadaniem interesu prawnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że brak legitymacji do wniesienia skargi skutkuje jej odrzuceniem z wyjątkiem sytuacji, kiedy osoba brała udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Ustalenie wówczas, że wnoszący skargę nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przez niego interesu prawnego i prowadzi do oddalenia skargi. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał, art. 151 p.p.s.a. L. C., reprezentowana przez radcę prawnego Emilię Polańską, zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 § 1 i 88 ustawy o ochronie przyrody; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 § 1 i art. 173 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że L. C. nie miała legitymacji do wniesienia skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że M. G. nie uzyskał, ani nawet nie próbował uzyskać zezwolenia na wycięcie drzew. Skoro drzewa rosły w granicy nieruchomości, do złożenia wniosku uprawnieni byli wszyscy posiadacze nieruchomości i tylko po złożeniu wniosku przez wszystkich posiadaczy uzyskanie takiego zezwolenia byłoby możliwe. Ponieważ posiadacze nie składali takiego wniosku, a M. G. nigdy wcześniej nie rozmawiał na ten temat z pozostałymi uprawnionymi, jego działanie należy uznać za bezprawne. W ocenie skarżącej błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że karę można nałożyć tylko na osoby, które są samodzielnie uprawnione do złożenia wniosku o zezwolenie na wycięcie drzewa. Brzmienie art. 88 § 1 ustawy o ochronie przyrody w żadnym razie nie skłania do takiej interpretacji. Na poparcie swoich poglądów skarżąca kasacyjnie powołała orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. akt: II SA/Ol 291/2006, który uznał, że ustawa o ochronie przyrody zobowiązuje wójta, burmistrza i prezydenta miasta do nałożenia kar administracyjnych za usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Wysokość kary nie ma charakteru uznaniowego /.../ Kwestia zagrożenia, które powodowały wycięte drzewa może być analizowana podczas orzekania o zezwoleniu na ich wycięcie. Nie ma natomiast znaczenia podczas orzekania o karze za wycięcie drzew bez zezwolenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie kara za wycięcie drzew należy się osobie, która dokonała wycięcia, bez względu na to, czy była uprawniona do złożenia wniosku o zezwolenie na wycięcie drzew. W okolicznościach sprawy nie było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania. Na zakończenie skarżąca podkreśliła, że sam fakt zamieszkiwania na wskazanej nieruchomości świadczy o istnieniu po jej stronie interesu prawnego i uprawnia do wnoszenia skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. G. wniósł o jej oddalenie podzielając poglądy wyrażone w zaskarżonym wyroku. Wskazał przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, które określa jak należy rozumieć interes prawny strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przypadki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że wnoszący skargę kasacyjną nie rozróżnia pomiędzy interesem prawnym osoby wnoszącej skargę, a legalnością względnie nielegalnością kontrolowanej przez sąd decyzji. Skarga kasacyjna ogranicza się do zarzutów naruszenia, przez organy obydwu instancji, przepisów prawa materialnego. Interesu prawnego do wniesienie skargi do Sądu pierwszej instancji wnosząca skargę kasacyjną upatruje w fakcie zamieszkiwania na nieruchomości, na której wycięto drzewa, złożeniu wniosku o ściganie przez organy administracyjne, a także dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznający skargę L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia ustalił, że L. C. nie jest ani właścicielem ani posiadaczem nieruchomości na której rosły wycięte bez zezwolenia drzewa. Powyższe wynikało z wypisu rejestru gruntów, a także twierdzenia samej wnoszącej skargę kasacyjną. Fakt wspólnego zamieszkiwania z córką – właścicielką nieruchomości [...] w B. M. przesądza, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji o faktycznym, a nie prawnym, interesie skarżącej do kwestionowania decyzji organu odwoławczego. Dopuszczenie osoby zainteresowanej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie jest równoznaczne z przyznaniem jej uprawnienia strony, a tym bardziej nie przesądza o posiadanym przez nią interesie prawnym. Interes prawny musi wynikać z określonego przepisu prawa. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, a także innej podmioty, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę jest zobowiązany badać, czy wnoszącemu skargę przysługuje przymiot strony. W przypadku zaś stwierdzenia, że wnoszący skargę nie wykazał interesu prawnego, a nie jest nim prokurator, czy Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, a także inną osobą uprawnioną z mocy art. 50 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien oddalić skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zasadnie uznał, że L. C. nie ma przymiotu strony. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok nie narusza prawa i nie mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.