II SA/Kr 449/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2006 r., nr WSE.NNZ.61/137/05 w przedmiocie opłaty za opinię skargę oddala Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce decyzją z 29.11.2005r. na podstawie art.104 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z 14. 03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r, Nr 90, póz. 575 ze zm.) ustalił dla Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 50,72 zł, płatną w terminie 14 dni, zgodnie z załączoną fakturą. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że zgodnie z art. 36 ustawy z 14.03. 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego oraz zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłatę ustalono zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 36 ust. 4 cyt. ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 36 cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Odwołujący podał, ze postanowieniem z 25.11. 2005 r. znak: PSSE.NZ.432-471/05 Państwowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce udzielił odpowiedzi na zapytanie Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice o konieczność opracowania raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 964 z drogą powiatową nr K 2014 w m. Zakrzów." W ocenie odwołującego przedmiotowe postanowienie stanowi w istocie opinię organu administracyjnego wydawaną w ramach tak zwanego współdziałania organów w trybie art. 106 k.p.a. Ocena w nim zawarta zawiera się w ustawowych kompetencjach działającego w ramach władztwa publicznego organu, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania opinii jak i, że obowiązek ten nie zawiera się w czynnościach o charakterze odpłatnym. Nadto odwołujący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji naruszono dyspozycję z art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ brak w niej wskazania w oparciu o jaką kalkulację określono wysokość opłaty nałożonej w decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z 19.01.2006 r. znak: WSE.NNZ.61/137/05 na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r, Nr 90, póz. 575 ze zm.) i art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że projektowane przedsięwzięcie tj. "Przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 964 z drogą powiatową nr K 2014 w m. Zakrzów", stosownie do ustaleń § 3 ust.1 pkt. 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 9. 11. 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 257 póz. 2573 ze zm.), zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 27.04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W związku z tym, w świetle ustaleń art. 51 ust. 3 pkt. 1 wyżej powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza obowiązek sporządzenia raportu i określa jego zakres, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Działając na podstawie w/w przepisów Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce wydał opinię w tym zakresie. Wydanie przedmiotowej opinii należy do czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres tych czynności określa art. 3 ustawy z 14.03. 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i przepisy szczególne m. in. art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać za uzasadniony zarzutu, że wydanie opinii o konieczności opracowania raportu dla planowanego przedsięwzięcia, nie należy do zakresu działania nadzoru zapobiegawczego organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W świetle przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobierana jest opłata w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba bądź jednostka organizacyjna, zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jednostką organizacyjną w tej sprawie jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, inwestor przedsięwzięcia, a z treści przepisu art. 36 ust. 1 cyt. ustawy nie wynikają żadne zwolnienia podmiotowe w zakresie ponoszenia opłat. Organ odwoławczy uznał natomiast za uzasadniony zarzut odwołania o uchybieniu treści art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w zaskarżonej decyzji ani w fakturze VAT, wystawionej przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Wieliczce i skierowanej do strony skarżącej, nie wskazano w oparciu o jaką kalkulację określono wysokość opłat i jakie czynności zostały podjęte przed jej wydaniem. Dlatego w ocenie organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ l instancji winien zamieścić powyższe informacje w decyzji płatniczej i w fakturze. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Województwo Małopolskie - Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organom administracji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu skarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji kiedy zdaniem strony skarżącej stan prawny i faktyczny sprawy dawał podstawy do uchylenia decyzji organu l instancji i umorzenia postępowania przed organem l instancji, jako bezprzedmiotowego oraz naruszenie art. 36 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że w/w przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący w uzasadnieniu skargi na poparcie swoich twierdzeń przytoczył argumenty podniesione już w odwołaniu od decyzji organu l instancji, a mianowicie, że dokonana przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej ocena uwarunkowań środowiskowych następuje w formie postanowienia, wydawanego na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Opinia ta zatem jest efektem współdziałania organów, jako postępowanie wpadkowe, w ramach głównego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z 19. 01. 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.) W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 §1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu l instancji dotyczyły opłaty ustalonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieliczce za wydanie przez w/w organ, na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice, postanowienia z 25.11.2005r. zawierającego opinię co do obowiązku opracowania raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu dla przedsięwzięcia "Przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 964 z drogą powiatową nr K 2014 w miejscowości Zakrzów". Organ l instancji ustalił, w decyzji z 26.11.2005 r., za wydanie w/w postanowienia opłatę w kwocie 50,72 zł, którą obciążył inwestora w/w inwestycji tj. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, wskazując jako podstawę art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z 14.03. 1985 r. O Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 nr 90, póz. 575 ze zm.). Organ odwoławczy uznał za zgodne z prawem ustalenie przedmiotowej opłaty dla Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie, ale uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji uznając zarzut odwołania, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w fakturze VAT skierowanej do strony skarżącej, organ l instancji nie wykazał w oparciu o jaką kalkulację określono wysokość opłaty i jakie czynności zostały podjęte przed jej wydaniem, poprzez co naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 14. 03. 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodnie z treścią art. 3 cyt. ustawy ustawodawca precyzując zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wymienia: m.in. w pkt. 1 In fine ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, a w pkt. 2 lit. a ustawy -uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Trzeba przy tym podkreślić, że katalog z art. 3 ustawy nie ma charakteru zamkniętego. W niniejszej sprawie jednostką organizacyjną obowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, w zw. z projektowanym przedsięwzięciem tj. Przebudową skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 964 z droga powiatową nr K 2014 w m. Zakrzów, które to przedsięwzięcie stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 9. 11. 2004 r. (Dz. U. nr 257, poz, 2573 ze zm.) zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanych w art.. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27, 04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska i w związku z tym wymaga, zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt. 1 w/w ustawy, stwierdzenia przez właściwy organ do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązku sporządzenia raportu i określenia jego zakresu po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Ponieważ w niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce w dniu 25.11.2005 r. wydał opinię, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko, obciążenie opłatą Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie, za przedmiotową opinię nie narusza prawa. Trzeba bowiem wskazać, że z dyspozycji art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wynika żadne zwolnienie podmiotowe dla czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, natomiast zwolnienia przewidziane w art. 36 ust 2 ustawy dotyczą badań laboratoryjnych i innych czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Oznacza to, że niezależnie od tego w jakim trybie ogólnego postępowania administracyjnego został wydana przedmiotowa opinia, spełniająca kryteria działań w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (art. 3 ustawy) zachodzą podstawy do ustalenia za nią opłaty stosownie do w/w przepisów cyt. ustawy (art. 36 ust. 4 ). Zarazem należy się zgodzić z organem odwoławczym, który uznał, że nie jest wystarczające powołanie art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiący, że Minister właściwy do sp. zdrowia określi w drodze rozporządzenia sposób ustalenia wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1-3a, z uwzględnieniem kosztów ich wykonania, jak uczynił to organ l instancji, ale w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej - stosownie do dyspozycji z art. 107 § 3 k.p.a. - należało przedstawić kalkulację w oparciu o którą określono wysokość opłaty, jak również czynności podjęte przez organ l instancji przed jej wydaniem. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ l instancji stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. powinien wskazać przepisy, które zastosował do obliczenia wysokości ustalonej opłaty wraz z kalkulacją i innymi czynnościami przewidzianymi w tym zakresie w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 4.02.2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane przez organy PIS (Dz. U. nr 20, poz. 193 ze zm.) wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 36 ust. 4 cyt. ustawy. Nadto należy wskazać, że kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji (art. 138§ 2 k.p.a.) nie narusza prawa ponieważ zgodnie z zasada przewidzianą w art. 127 § 1 k.p.a. strony mają prawo do zaskarżenia każdej decyzji wydanej w l instancji, a ograniczenie tej zasady jest wyjątkowe (por. uzasadnienie uchwały NSA z 19. 05. 2003 r. OPK 31/02, ONSA z 200 r. Nr 4, póz. 122). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.