II SA/Wa 780/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej doradcy zawodowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego, powołując się na upoważnienie Wojewody L., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej również jako k.p.a. oraz art. 95 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 20 października 2004 r. w sprawie trybu nadawania licencji zawodowych pośrednika pracy i doradcy zawodowego (Dz. U. Nr 238, poz. 2393), odmówił E. K. nadania licencji zawodowej doradcy zawodowego. W motywach decyzji podano, że wnioskujący o nadanie licencji, od dnia 1 lipca 2001 r. zatrudniony jest na stanowisku [...] ds. Rynku Pracy i Doradztwa Zawodowego w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w Z., czyli nadzoruje zadania realizowane przez doradców zawodowych. Ponieważ zajmowanie stanowiska kierowniczego nie jest równoznaczne z wykonywaniem zadań z zakresu poradnictwa zawodowego w rozumieniu art. 38 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, E. K. nie spełnia jednej z przesłanek wydania przez wojewodę decyzji o przyznaniu licencji zawodowej doradcy zawodowego, to jest wykonywania zadań w zakresie poradnictwa zawodowego przez okres co najmniej 12 miesięcy w publicznych służbach zatrudnienia (art. 94 ust. 2 pkt 4 ustawy). W odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. skarżący zarzucił nieprawidłowe rozumienie przez organ art. 38 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. Podniósł, że wykonywanie czynności kierowniczych polega nie tylko na nadzorowaniu podległych pracowników ale także na kontroli prawidłowości i słuszności ich działań, wytyczaniu kanonów właściwego postępowania itp. Jak wskazał E. K. , w wielu przypadkach wykonywanie takich czynności oznacza również bezpośrednią aktywność osób kierujących w stosunku do osób korzystających z usług poradnictwa zawodowego, jak również pomiędzy innymi instytucjami rynku pracy. Odwołujący się zauważył ponadto, że w postępowaniach prowadzonych w innych województwach, jak również we wcześniejszych sprawach rozpatrywanych przez Wojewodę L., pozytywnie załatwiano wnioski osób zajmujących kierownicze stanowiska o nadanie licencji zawodowych doradców zawodowych. Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 94 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po rozpatrzeniu odwołania E. K., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. W motywach rozstrzygnięcia, powołując argumentację zbieżną z zawartą w uzasadnieniu decyzji utrzymanej w mocy, organ II instancji stwierdził, iż skarżący na dzień składania wniosku o nadanie licencji zawodowej doradcy zawodowego nie mógł udokumentować wykonywania zadań w zakresie poradnictwa zawodowego przez okres co najmniej dwunastu miesięcy w publicznych służbach zatrudnienia, co jest warunkiem niezbędnym do otrzymania licencji zawodowej doradcy zawodowego. Minister zauważył również, na co zwrócono już uwagę w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., iż przed dniem 1 lipca 2001 r. skarżący także zajmował stanowisko kierownicze - Kierownika [...] - w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w Z. Organ odwoławczy stwierdził też, że intencją ustawodawcy nie było przyznawanie licencji zawodowych osobom piastującym funkcje kierownicze w urzędach pracy. Z decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2007 r. E. K. nie zgodził się w skardze z dnia 19 marca 2007 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi E. K. podniósł, że organ II instancji nie odniósł się do argumentacji podniesionej w odwołaniu z dnia 12 stycznia 2007 r. poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, iż "nadzorowanie (...) nie jest tożsame z wykonywaniem zadań doradcy zawodowego". Zdaniem skarżącego zamiarem ustawodawcy było jak najszersze zakreślenie czynności z zakresu poradnictwa zawodowego, bez formalnego ograniczenia i wyłączenia osób nadzorujących, czy zajmujących kierownicze stanowiska. Ponadto E. K. przedstawił stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumentację zbieżną z powołaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że sąd nie jest związany granicami skargi i obowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszystkich naruszeń prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, należy przede wszystkim zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Jedynie upływ 10 lat od jej wydania lub nieodwracalność wywołanych przez nią skutków prawnych – stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. – uzasadnia odstąpienie od stwierdzenia nieważności (m. innymi wyrok NSA z 7 października 1982 r. sygn. akt II SA 1119/82 ONSA nr 2 z 1982 r., poz. 95). Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a., wydawanie decyzji administracyjnych należy do organów administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 95 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, decyzje w przedmiocie nadania osobie spełniającej określone w tej ustawie warunki licencji zawodowej doradcy zawodowego określonego stopnia wydaje wojewoda. Zgodnie z art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podobną regulację zawiera art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Powyższa regulacja wymaga, aby udzielone upoważnienie sporządzone było w formie pisemnej, skierowane było do konkretnego pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej, a także by określało rodzaj spraw, które z upoważnienia organu będzie mógł załatwiać upoważniony pracownik. Wymóg pisemnej formy udzielonego upoważnienia umożliwia dokonanie weryfikacji, czy nie przekroczono jego granic. Forma ta pozwala określić, czy decyzję wydał pracownik organu upoważniony do załatwiania danej sprawy. Dla oceny, czy pracownik taki nie przekroczył granic udzielonego upoważnienia niezbędne jest także precyzyjne określenie przedmiotowego zakresu przekazywanych uprawnień. Zakres ten może być w dowolnym czasie zmieniony. Oczywiście nie może on wykraczać poza zakres właściwości organu udzielającego upoważnienia. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, podobnie jak upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a., wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba która powołaniem na to stanowisko jest umocowana od wykorzystywania kompetencji (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006 r., s. 886-887). Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone tylko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu. Nie może zatem dojść do udzielenia pracownikowi upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu wojewody (np. do wydawania decyzji administracyjnych) przez wicewojewodę, który stosownie do treści art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. wykonuje kompetencje wojewody w zakresie określonym przez ten organ. Nie może także dojść do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Przepisy art. 268a k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie w ogóle nie przewidują możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. Należy podkreślić, że pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem kompetencji do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] podpisała T. O. - Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego - powołując się na upoważnienie Wojewody L. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wymieniona nie dysponowała wymaganym upoważnieniem Wojewody L.. Upoważnienia m.in. do wydawania licencji pośrednikom pracy i doradcom zawodowym w drodze decyzji administracyjnej udzielił jej bowiem na podstawie art. 32 ust. 1 powoływanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. nie Wojewoda L., lecz działający w zastępstwie tego organu I. M. - Wicewojewoda L.. W ocenie Sądu powyższe pełnomocnictwo w świetle poczynionych wyżej rozważań nie spełnia wymogów określonych w art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, czy też w art. 268a k.p.a. Tym samym decyzja, jako wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do działania w imieniu organu, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji również zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, rażąco narusza prawo i stąd jest nieważna stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji zaszła konieczność stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbędne jest rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., orzekł jak sentencji.