IV SA/Wa 151/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska,, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. Z. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należy podatek od towarów i usług w wysokości 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IV SA/Wa 151/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w L. z dnia [...] kwietnia 2006 r. o przyznaniu J. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Jak wynika z obu wydanych w sprawie decyzji organy oceniły, że skarżąca wnosząc w dniu 21 kwietnia 2005 r. o dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych na 2005 r., zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), zadeklarowała powierzchnię gruntów 3, 1 ha. Tymczasem, jak wynika z kontroli dokonanej w dniu [...] sierpnia 2005 r. (w decyzji I instancji datę tej kontroli wskazano błędnie, ale następnie omyłkę tę sprostowano), rzeczywista powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie skarżącej wynosi 2, 78 ha. Powołując się na obowiązujące w tym zakresie przepisy, w tym wyżej wskazaną ustawę i art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE.L.04.345.1), organy pomniejszyły wysokość płatności bezpośrednich do gruntów rolnych o kwotę 756,70 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] listopada 2006 r. skarżąca zakwestionowała datę podaną w decyzji I instancji jako data przeprowadzenia kontroli, podała, że wypełnianie wniosków o dopłaty bezpośrednie powierza osobom przygotowanym do tego. Podane w niej informacje uznała za niemożliwe do obiektywnej oceny w czasie przeprowadzonej kontroli. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył swoje stanowisko, wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że nie istnieje obowiązek powiadamiania o przeprowadzonej kontroli, a osoba, która zatwierdziła protokół kontroli ma uprawnienia wymagane w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzenie kontroli (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.). Na fakt zatwierdzenia tego protokołu wskazuje pismo nadesłane do Oddziału Regionalnego Agencji w dniu 31 października 2006 r. Przeprowadziły ją osoby, które mają odpowiednie kwalifikacje wynikające z przywołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. Ponadto w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 1 sierpnia 2007 r. zauważono, iż protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie podpisała ani osoba obecna przy kontroli, ani podmiot kontrolowany. Zgodnie natomiast z art. 6 punkt 5 ustawy o płatnościach bezpośrednich, przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie. Zgodnie natomiast z punktem 8 tego przepisu, protokół podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. Kontrolujący, w ocenie skarżącej, nie okazali upoważnienia i tym samym nie powiadomiono o kontroli ani nie przedstawiono protokołu do koniecznego podpisu zainteresowanej. Brak okazania upoważnienia oznaczał faktycznie brak poinformowania o kontroli. Okazanie upoważnienia pozwoliłoby poznać kontrolowanym czas i miejsce kontroli oraz jej zakres, a prawo do poznania tych okoliczności przewiduje art. 6 ust. 4 ustawy. Skarżąca zamieszkuje z mężem, [...], w dniu kontroli nie było jej w domu. Wszystko to uniemożliwiło zainteresowanej wzięcie udziału w kontroli. Powyższe uchybienia prowadzą do wniosku, w ocenie skarżącej, że wyniki kontroli nie oddają rzeczywistego stanu rzeczy. Wskazała także, iż akta administracyjne sprawy nasuwają wątpliwości co do tego, czy osoby wykonujące kontrolę miały odpowiednie kwalifikacje do jej dokonania. Z wewnętrznego pisma oddziału Agencji z dnia 25 maja 2006 r. do jednej z jej komórek wynika, że osoby, które dokonały kontroli, mogły nie mieć kwalifikacji zawodowych, a przynajmniej wątpliwości co do tego nie zostały wyjaśnione. Wszystko to jest tym bardziej konieczne do wyjaśnienia, że z zaświadczenia (opinii) komisji powołanej przez wojewodę wynika, iż powierzchnia gruntów skarżącej wynosi 3,1 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów w całości zasługuje na uwzględnienie. Istotę sporu pomiędzy stronami należy sprowadzić do ustalenia właściwego, rzeczywistego areału gruntów rolnych skarżącej. Z jej stanowiska wynika, że areał ten wynosi 3,1 ha, organ natomiast, powołując się na wyniki przeprowadzonej kontroli, areał ten ocenił na 2, 78 ha. Spór prowadzony przez strony nie jest więc sporem prawnym, lecz czysto faktycznym. Nie ma racji skarżąca, kiedy z faktu braku odnotowania w protokole pokontrolnym okazania imiennego upoważnienia wydanego przez Prezesa Agencji czyni zarzut kontrolerom, a następnie organowi. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 5 ustawy o płatnościach bezpośrednich, przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest zobowiązana okazać imienne upoważnienie. Z przepisu tego wynika zatem, że okazanie upoważnienia nie jest przez ustawę zaliczane do czynności kontrolnych, z których - zgodnie z ust. 7 tego przepisu - należy sporządzić protokół. Gdyby więc upoważnienia zostały okazane, okazanie to nie musiało został odnotowane w protokole. Niemniej istotne jest w sprawie nie to, czy w toku kontroli dopełniono czynności formalnych, lecz czy rzeczywista powierzchnia gruntów uprawianych przez skarżącą została ustalona prawidłowo. Nie jest bowiem wykluczone, że pomimo uchybień formalnych powierzchnia ta zostałaby oszacowana właściwie. W ocenie Sądu w sprawie istnieją istotne wątpliwości co do tej powierzchni. Wątpliwości tych zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie usuwają. Źródłem powyższych wątpliwości jest po pierwsze fakt, że skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do ustaleń kontrolerów szacujących powierzchnię jej użytków rolnych. Co prawda zasadnie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, że stosownie do art. 25 rozporządzenia 796/2004 nie istnieje obowiązek uprzedniego powiadamiania o kontroli, jednakże czym innym jest taki obowiązek, a czym innym uprawnienie zainteresowanej osoby do wzięcia udziału przy czynnościach kontrolnych i potwierdzenia (zanegowania) jej rzetelności w tych sytuacjach, gdy taka osoba jest przy niej obecna. Potwierdza to formularz protokołu z czynności kontrolnych, który przewiduje podpis osoby obecnej przy kontroli. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, w dniu kontroli obecny był mąż skarżącej, który jednak nie mógł w niej uczestniczyć w terenie z powodu [...]. Niemniej w ocenie Sądu nie zwalniało to inspektorów terenowych od obowiązku okazania protokołu do podpisu męża skarżącej. Brak podpisu nie przesądza oczywiście, iż w sposób wadliwy oszacowano powierzchnię użytków rolnych skarżącej, ale wątpliwości co do tego dodatkowo wzmacnia. Po drugie, co wydaje się najważniejszą podstawą powyższych wątpliwości, nie zostało w sposób niezawodny wyjaśnione, czy inspektorzy terenowi dokonujący czynności kontrolnych w dniu [...] sierpnia 2005 r. posiadali uprawnienia zawodowe, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "b" przywołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2004 r. Jak zasadnie wskazuje strona skarżąca poszczególne jednostki Agencji w swojej wewnętrznej korespondencji nie dają jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii. Co więcej - z pisma Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego Agencji z dnia 25 maja 2006 r. wynika jedynie, że wyniki pomiarów "...były weryfikowane przez osoby posiadające uprawnienia geodezyjne.", co a contrario może być potraktowane jako sugestia, że sami inspektorzy takich uprawnień nie posiadali. Tymczasem powtórzyć należy, że rozporządzenie z 26 lutego 2004 r. jednoznacznie wymaga, aby takie uprawnienia miały osoby przeprowadzające kontrolę. Żaden przepis prawa nie przewiduje natomiast instytucji weryfikacji wyników kontroli przez osoby uprawnione zamiast kontroli dokonanej przez takie osoby. Powyższe wątpliwości co do rzetelności ustaleń kontrolnych wzmacnia także i ta okoliczność, że skarżąca dysponuje opinią komisji powołanej przez właściwego wojewodę, z której wynika, że powierzchnia jej gruntów wynosi rzeczywiście 3, 1 ha. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnia co prawda, że opinia ta dotyczy roku gospodarczego 2006, a nie 2005, niemniej w zakresie powierzchni poszczególnych działek skarżącej nie zaszła, jak wynika z akt sprawy, żadna różnica w tych latach, a przynajmniej organ takiej różnicy nie wskazał. Skoro ustalenia organu co do tej powierzchni są odmienne, niż wynika to z powyższej opinii, a także odmienne, niż podaje sama skarżąca, powinny być one oparte na niezawodnych, rzetelnych danych. W dalszym postępowaniu, o ile organ nadal kwestionować będzie podany przez skarżącą areał jej użytków rolnych, konieczne będzie jednoznaczne, przekonujące wykazanie, iż kontrola na miejscu przeprowadzona została przez uprawnione osoby, które dają rękojmię jej rzetelności. Sąd raz jeszcze podkreśla, iż nie przesądza, że inspektorzy dokonujący kontroli w dniu [...] sierpnia 2005 r. nie posiadali wymaganych uprawnień, a dokonana przez nie kontrola była wadliwa. Sąd stwierdza jedynie, że istniejące w tym zakresie wątpliwości nie pozwalały zachować zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w obrocie prawnym. Organy naruszyły bowiem art. 7 i 77 Kpa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał do zanegowania podanej przez skarżącą powierzchni jej gruntów. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podstawą wyroku był art. 152, a odnośnie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej - art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).