I OSK 1747/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Joanna Banasiewicz NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 699/07 dotyczącego skargi K. M. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. M. na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 699/07, po rozpoznaniu skargi K. M. wniesionej na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Edukacji Narodowej zaskarżoną decyzją po rozpoznaniu odwołania K. M. od decyzji Lubelskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], którą na podstawie art. 9b ust. 4 pkt 3 i art. 9b ust. 6 w zw. z art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674) odmówił K. M. nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. M. nie posiada wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela języka polskiego oraz języka rosyjskiego, gdyż legitymuje się: 1) dyplomem ukończenia w dniu 23 maja 1997 r. studiów wyższych magisterskich w Wyższej Szkole Pedagogicznej w Rzeszowie – Wydział Pedagogiczny, na kierunku pedagogika w zakresie nauczania początkowego, 2) świadectwem ukończenia w dniu 3 czerwca 2001 r. studiów podyplomowych w zakresie dydaktyki języka polskiego i historii w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum, ukończonych w Wyższej Szkole Humanistyczno-Ekonomicznej im. Jana Zamoyskiego w Zamościu. Do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 września 2003 r. w sprawie standardów kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 170, poz. 1655), tj. do dnia 30 września 2003 r. brak było podziału na studia doskonalące i dające dodatkowe kwalifikacje. Studia podyplomowe ukończone przed 1 września 2003 r. mają charakter kwalifikacyjny, jeżeli ich program obejmuje całość zagadnień zawartych w szkolnym programie nauczania danego przedmiotu, a ponadto obejmuje zajęcia z metodyki nauczania danego przedmiotu, a nie jedynie dydaktyki tego przedmiotu. W ocenie organu przy uwzględnieniu zakresu przygotowania merytorycznego wnioskodawczyni, wynikającego z ukończenia studiów magisterskich na kierunku pedagogika w zakresie nauczania początkowego nie można uznać, że program studiów podyplomowych umożliwiał uzyskanie wiedzy i umiejętności, odpowiednich do nauczania języka polskiego. Program studiów podyplomowych nie obejmował całości zagadnień zawartych w szkolnym programie nauczania tego przedmiotu, zaś zagadnienia z metodyki nauczania języka polskiego w szkole podstawowej zostały uwzględnione w programie w niewielkim stopniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że z analizy wniosku wynika, iż organ stwierdził brak dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji zawodowych skarżącej do nauczania języka polskiego. Dlatego skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych poprzez uzupełnienie dokumentacji i przedstawienie dokumentów. Wezwanie to zostało wykonane, co wynika z pisma skarżącej z dnia 25 lipca 2006 r. Z pisma tego wynika, że intencją skarżącej było otrzymanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego z zakresu języka polskiego. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie otrzymania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli obejmuje, w przypadku nauczyciela mianowanego, m.in. uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej (art. 9b ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela). Stosownie do art. 9b ust. 2 tej ustawy postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzane jest przez komisję kwalifikacyjną na wniosek nauczyciela skierowany do właściwego organu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2-4. W ocenie Sądu w sprawie bezsporne jest, że postępowanie kwalifikacyjne rozpoczyna się od analizy formalnej dokumentacji załączonej do wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego oraz że w przypadku, gdy wniosek lub dokumentacja nie spełniają wymagań formalnych, organ nadający stopień awansu zawodowego wskazuje szczegółowo stwierdzone braki i wyznacza termin ich uzupełnienia. Postępowanie kwalifikacyjne, mające swój początek w analizie formalnej wniosku i dokumentacji jest tylko jednym z etapów postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem przez właściwy organ administracji publicznej decyzji o nadaniu lub odmowie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Na tym etapie postępowania kwalifikacyjnego, wszczętego w wyniku wniosku nauczyciela, organ nadający stopień awansu zawodowego nie jest uprawniony do wydania jakiegokolwiek orzeczenia kończącego postępowanie w trybie administracyjnym, a taki charakter zdaniem Sądu posiada pismo Lubelskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] skierowane do skarżącej, w którym dokonał on analizy wykraczającej poza zakres analizy formalnej wniosku. Sąd podkreślił, że na etapie badania przez organ wniosku o nadanie stopnia awansu zawodowego nie mogą być podejmowane jakiekolwiek rozstrzygnięcia. W przypadku nadesłania przez wnioskodawczynię żądanej dokumentacji organ obowiązany jest, niezależnie od tego, jaką w jego ocenie przedstawia ona wartość, do podjęcia dalszych wymaganych prawem czynności. Badanie spełnienia wymagań formalnych wniosku i dokumentacji dokonywane przez organ nadający stopień awansu zawodowego, nie może na tym etapie postępowania prowadzić do analizy merytorycznej nadesłanych dokumentów, nawet po ich uzupełnieniu. Taki wniosek wraz z dokumentacją podlega badaniu przez komisję kwalifikacyjną, która przed zajęciem stanowiska w kwestii udzielenia lub odmowy udzielenia akceptacji, również może wezwać do uzupełnienia braków. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej wydały decyzje przed zajęciem stanowiska przez komisję kwalifikacyjną i w związku z tym faktem Sąd uchylił decyzje Ministra Edukacji Narodowej oraz Lubelskiego Kuratora Oświaty jako wydane niezgodnie z obowiązującym prawem. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Edukacji Narodowej. Organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie przez organ właściwy do nadania stopnia awansu zawodowego nieposiadania przez nauczyciela wymaganych kwalifikacji, określonych w art. 9 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela, nie uprawnia tego organu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy nadania stopnia bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez komisję kwalifikacyjną w sprawie udzielenia, bądź odmowy udzielenia akceptacji; 2) przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ocenie komisji kwalifikacyjnej podlega wniosek o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego oraz że przed zajęciem stanowiska przez komisję w kwestii udzielenia bądź odmowy udzielenia akceptacji, komisja ta może wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że jako uzasadnienie odmowy nadania skarżącej stopnia nauczyciela dyplomowanego, Lubelski Kurator Oświaty wskazał niespełnienie warunku posiadania kwalifikacji. W ocenie organu nieposiadanie przez nauczyciela wymaganych kwalifikacji stanowi przesłankę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu. W tej sytuacji nie jest wymagane powoływanie komisji kwalifikacyjnej, bowiem niespełnienie przesłanki posiadania wymaganych kwalifikacji, uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez komisję kwalifikacyjną w przedmiocie udzielenia, bądź odmowy udzielenia akceptacji. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt II SA 119/01, w którym Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy nauczyciel ubiega się o staż zawodowy w celu uzyskania wyższego stopnia awansu zawodowego, a nie spełnia wymagań w zakresie kwalifikacji zawodowych, należy podjąć decyzję o odmowie nadania stopnia. Wbrew zatem ocenie Sądu, nie każdy wniosek o podjecie postępowania kwalifikacyjnego musi być poddany ocenie komisji kwalifikacyjnej. Warunkiem nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego jest łączne spełnienie trzech przesłanek wymienionych w art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela, tj. posiadanie wymaganych kwalifikacji, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie. W przypadku niespełnienia przez nauczyciela ubiegającego się o kolejny stopień awansu warunku posiadania wymaganych kwalifikacji, właściwy organ odstępuje od przekazania wniosku wraz z dokumentacją pod obrady komisji i wydaje decyzję o odmowie nadania stopnia. Niezależnie bowiem od oceny dorobku zawodowego nauczyciela i wyniku przeprowadzonej rozmowy organ i tak byłby zobligowany do wydania decyzji o odmowie nadania stopnia (art. 9b ust. 6 Karty Nauczyciela). W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, bowiem zaskarżony wyrok narusza powołane w niej przepisy prawa materialnego. Stosownie do art. 9b ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 674 ze zm.) warunkiem nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia awansu zawodowego – nauczyciela dyplomowanego jest: 1) spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, tj. posiadanie wyższego wykształcenia z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończenie zakładu kształcenia nauczycieli i podjęcie pracy na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje; 2) odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela; 3) uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Aby uzyskać kolejny stopień awansu zawodowego nauczyciel musi łącznie spełnić wszystkie warunki. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji gdy nauczyciel nie posiada wymaganych kwalifikacji, właściwy organ zobowiązany jest uruchomić postępowanie przed komisją kwalifikacyjną w celu analizy dorobku zawodowego nauczyciela mianowanego. Tego rodzaju postępowanie byłoby niecelowe, bowiem nawet w przypadku pozytywnej oceny dorobku zawodowego nauczyciela przez komisję kwalifikacyjną, właściwy organ zobowiązany byłby na podstawie art. 9b ust. 6 Karty Nauczyciela odmówić w drodze decyzji administracyjnej nadania stopnia awansu zawodowego. W myśl wymienionego przepisu, w przypadku niespełnienia przez nauczyciela warunków, o których mowa w ust. 1, dyrektor szkoły lub właściwy organ, o którym mowa w ust. 4 pkt 2-4, odmawia w drodze decyzji administracyjnej nadania stopnia awansu zawodowego. Analiza dorobku zawodowego nauczyciela mianowanego, ubiegającego się o stopień nauczyciela kontraktowego dokonywana jest na ostatnim etapie postępowania prowadzonego z wniosku nauczyciela o nadanie mu kolejnego stopnia awansu zawodowego i tylko w sytuacji, gdy nauczyciel spełnia pozostałe warunki do uwzględnienia jego wniosku. Zadaniem komisji kwalifikacyjnej jest wyłącznie analiza dorobku zawodowego nauczyciela mianowanego, a nie sprawdzanie wymagań kwalifikacyjnych. Te ostatnie sprawdzone są przez właściwy organ w ramach formalnej analizy wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego. Jak wynika z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.) właściwy organ dokonuje analizy, o której mowa w § 9. W myśl tego przepisu dokumentacja załączona do wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego z zastrzeżeniem ust. 2, obejmuje m.in. dokumenty potwierdzające posiadane kwalifikacje zawodowe. Uznanie przez właściwy organ na podstawie dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje, że nauczyciel nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, uprawnia właściwy organ do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 9b ust. 6 Karty Nauczyciela i zakończenia w ten sposób postępowania z wniosku nauczyciela o nadanie kolejnego stopnia awansu zawodowego. Analiza przepisów ustawy – Karta Nauczyciela oraz przepisów rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli nie uprawnia do przyjęcia, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że na etapie analizy formalnej wniosku i dokumentacji, właściwy organ nie jest uprawniony "do wydania jakiegokolwiek orzeczenia kończącego postępowanie w trybie administracyjnym", a jest zobowiązany do przedstawienia wniosku wraz z dokumentacją komisji kwalifikacyjnej. Odnosząc się do poglądu zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji nasuwa się pytanie odnośnie tego, co winien uczynić organ np. w przypadku cofnięcia wniosku, czy śmierci nauczyciela. Gdyby przyjąć ten pogląd za trafny należałoby uznać, że również i w takiej sytuacji wniosek wraz z dokumentacją należałoby przedstawić komisji kwalifikacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja, o której mowa w art. 3b ust. 6 Karty Nauczyciela może być podjęta w każdym czasie, z tym zastrzeżeniem, że właściwy organ stwierdzi, iż nauczyciel nie posiada wymaganych kwalifikacji albo nie odbył stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego. W takim bowiem przypadku nie byłoby celowe uruchamianie postępowania przed komisją kwalifikacyjną. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz uwzględniając materialny charakter zarzutów, na jakich oparta została skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).