VI SA/Wa 986/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia obowiązku zachowania tajemnicy zawo-dowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] sierpnia 2006 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Ostateczną decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] sierpnia 2006 r., w której stwierdzono w odniesieniu do A. B., pełniącego obowiązki maklera papierów wartościowych i doradcy finansowego, zwanego dalej "skarżącym", naruszenie przepisu art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 2006 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447 ze zm.), nakładającego obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej. Stwierdzono również naruszenie przez skarżącego postanowień regulaminu organizacyjnego A. Spółka Akcyjna, w którym skarżący był zatrudniony, również chroniącego informacje poufne i nakładające na wszystkich pracowników obowiązek przestrzegania tajemnicy zawodowej. Jednocześnie odstąpiono wobec skarżącego od wymierzenia sankcji określonej w art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.). W myśl powołanego wyżej przepisu Komisja może skreślić maklera lub doradcę z listy albo zawiesić jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres od 3 miesięcy do 2 lat na skutek naruszenia w związku z wykonywaniem zawodu przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania makler lub doradca jest zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano również przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537, ze zm.). Stosownie do tego przepisu Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, a w sprawach indywidualnych wydaje decyzje administracyjne. Według ustaleń Komisji przejawem naruszenia przez skarżącego tajemnicy zawodowej było przekazanie przedstawicielom konkurencyjnych instytucji finansowych parametrów planowanej transakcji pakietowej kupna na rzecz A. akcji spółki "S.", co miało miejsce w miesiącach sierpień - wrzesień 2003 r. Jak podkreślono, przekazanie takiej informacji nie było konieczne dla przeprowadzenia transakcji na rynku kapitałowym, gdyż czynnościami koniecznymi dla jej przeprowadzenia są odpowiednie negocjacje prowadzone przez kupującego bezpośrednio ze sprzedającym. Toteż, przekazana przez skarżącego jego konkurentom informacja o planowanej transakcji kapitałowej była objęta tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji wspomnianej transakcji, przez tajemnicę zawodową rozumie się informacje związane z publicznym obrotem, których ujawnienie mogłoby naruszyć interes uczestników tego obrotu. W postępowaniu administracyjnym pełnomocnik skarżącego zarzucił m.in. niedopuszczalność prowadzenia przez Komisję postępowania ukierunkowanego na stwierdzenie, czy doszło do naruszenia obowiązku określonego w art. 159 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Akcentował, że na mocy przepisu art. 175 tej ustawy naruszenie tajemnicy zawodowej stanowi przestępstwo, a zatem właściwym organem do dokonania takiego ustalenia jest sąd. Komisja nie uwzględniła wniosku o umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Według Komisji stwierdzenie naruszenia art. 159 cytowanej ustawy nie przesądza bowiem, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia naruszenia art. 175 wspomnianej ustawy. W obszernej skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił brak podstawy prawnej dla wydania przez organ decyzji zawierającej rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 159 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, jak wywodzi, stanowi przedmiot postępowania przed sądem w sprawie karnej. Skarżący wskazał na treść obowiązującego w dacie zarzucanego czynu przepisu art. 27 ust. 1 Prawa o publicznym obrocie, stosownie do którego Komisja mogła skreślić maklera lub doradcę z listy albo zawiesić jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres od 3 do 6 miesięcy na skutek nienależytego wykonywania zawodu lub naruszenia prawa w związku z wykonywaniem zawodu. Z tych względów zastosowanie przez organ przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, który nie obowiązywał w dacie zaistnienia zachowań zarzucanych skarżącemu, naruszało zasadę lex retro non agit. Ponadto w ustaleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, upatrującym w zachowaniu skarżącego ujawnienie tajemnicy zawodowej, skarżący zarzuca naruszenie przepisów art. 6 i 7 k.p.a. Skarżący zarzuca również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności w zakresie prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wydając decyzję w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy, organ administracji publicznej skoncentrował się głównie na kwestiach związanych z ustaleniem faktu naruszenia przez skarżącego tajemnicy zawodowej w następstwie przekazania przedstawicielom innych instytucji finansowych parametrów planowanej transakcji pakietowej kupna na rzecz A. akcji spółki "S.", co miało miejsce w miesiącach sierpień - wrzesień 2003 r. Natomiast, mimo zarzutów skarżącego, zarzucającego m.in. bezprzedmiotowość postępowania, a to z uwagi na brak ustawowych kompetencji dla rozstrzygnięcia sprawy, w zakresie o którym wyżej mowa, organ nie poświęcił tej kwestii dostatecznej uwagi. W szczególności, co jest istotnym mankamentem obu decyzji, w ich uzasadnieniach nie odniesiono się do kwestii związanej z podstawą materialnoprawną dla wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego naruszenie przepisu art. 159 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz regulaminu organizacyjnego A. Spółka Akcyjna. Wymaga również podkreślenia, że organ nie zajął jednoznacznego stanowiska, a w każdym razie nie uzasadnił go w dostatecznym stopniu, na okoliczność, która z wyżej wymienionych ustaw ma w sprawie zastosowanie. Organ na przemian stosował przepisy ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, jak i późniejszej ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Świadczy o tym choćby sentencja decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymanej w mocy ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wychodząc z formalnej zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) organ powinien był ocenić zachowanie skarżącego na podstawie przepisów późniejszej ustawy, a więc ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, a to z uwagi na przepis art. 220 ust. 1 tej ustawy, który wiązał organ. W świetle tego przepisu do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Wprawdzie regulacja ta może budzić wątpliwości co do jej zgodności z Konstytucją RP, jednakże rozważanie tej kwestii jest poza obszarem zainteresowania organu administracji publicznej. Można dodać, że podobne do cytowanego przepisu art. 220 ust. 1 powołanej ustawy ma brzmienie przepisu art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm.), co spowodowało wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z zagadnieniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 128 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże zdaniem Sądu, zważywszy na istotne mankamenty, jakimi dotknięte są obie decyzje, skutkujące ich uchylenie, badanie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi nie miałoby na wynik sprawy przesądzającego znaczenia. Toteż, Sąd odstąpił od przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu zagadnienia prawnego związanego z badaniem zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 220 ust. 1 wspomnianej ustawy. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., czy też z art. 10 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, lecz podstawę do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Według ukształtowanego orzecznictwa załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji ma miejsce wówczas, gdy forma taka wynika z przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt V SA 1241/01; "Biuletyn Skarbowy" 2002/5/31). W świetle orzecznictwa z decyzją wydaną bez podstawy prawnej mamy do czynienia w przypadku, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 725; tak również: M. Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Zakamycze, 2000; tak również m.in. /w:/ wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, m.in. gdy obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym, albo też egzekucja będzie zbędna, gdy prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do załatwienia sprawy w drodze decyzji, czy też gdy decyzja została wydana w sferze stosunków cywilno-prawnych nie podlegających orzecznictwu administracyjnemu, gdy wydanie decyzji oparte zostało na przepisach prawnych odnoszących się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych, albo gdy decyzja oparta została na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał (vide: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", s. 724; tak również NSA w Warszawie m.in. /w:/ wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 556/00 oraz wyroku z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 275/00). Przejawem sankcji administracyjnej, zastosowanej przez organ w sentencji decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, było stwierdzenie naruszenia przez skarżącego przepisu art. 159 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz regulaminu organizacyjnego. Podstawy prawnej dla wydania takiego rozstrzygnięcia organ nie wskazał. Istnienia takiej kompetencji, przynajmniej w odniesieniu do naruszenia tajemnicy zawodowej, brak jest w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, podobnie zresztą jak i w ustawie poprzednio obowiązującej. Można dodać, że na gruncie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi wydanie zbliżonego rozstrzygnięcie stwierdzającego można by co najwyżej rozważać w odniesieniu do zagranicznej firmy inwestycyjnej (art. 169). W świetle tego przepisu w przypadku stwierdzenia przez Komisję, że zagraniczna firma inwestycyjna lub agent firmy inwestycyjnej działający w imieniu zagranicznej firmy inwestycyjnej narusza przepisy prawa regulujące prowadzenie działalności maklerskiej lub działalności powierniczej obowiązujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Komisja, w drodze decyzji, nakazuje zagranicznej firmie inwestycyjnej zaprzestanie tych naruszeń, wyznaczając termin ich usunięcia. Zastosowana sankcja, stwierdzająca naruszenie art. 159 poprzednio obowiązującej ustawy oraz regulaminu organizacyjnego, jest dla skarżącego dotkliwa, także i z tego względu, że nic w decyzji nie mówi się o okresie obowiązywania tej sankcji. A przecież, skreślenie maklera lub doradcy z listy albo zawieszenie uprawnień do wykonywania zawodu jest czasowe, na okres od 3 miesięcy do 2 lat (art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi). Reasumując, brak jest podstaw prawnych dla stwierdzenia naruszenia przez maklera lub doradcę tajemnicy zawodowej lub regulaminu, jako samoistnego elementu sentencji decyzji, przynajmniej w sytuacji, jeżeli nie towarzyszyło temu zastosowanie przez organ sankcji skreślenia maklera lub doradcy z listy albo zawieszenia uprawnienia do wykonywania zawodu (art. 130 ust. 1 powołanej ustawy). Jak już wskazano, stwierdzając naruszenie przez skarżącego tajemnicy zawodowej oraz regulaminu organizacyjnego, organ odstąpił od wymierzenia skarżącemu sankcji określonej w art. 130 ust. 1 powołanej ustawy. Jeżeli więc w ocenie organu sprawa nie kwalifikowała się do zastosowania sankcji określonej w art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy, powinien był, a czego nie uczynił, umorzyć postępowanie administracyjne, z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. Z omawianych względów zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stosownie do art. 152 p.p.s.a. ustalono, iż powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.