VII SA/Wa 854/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J S na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZSADNIENIE Prezydent (...), decyzją z dnia (...) kwietnia 2006r. Nr (...) działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34, art. 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., nr 106 poz. 1126) i art. 104, i 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., nr 142 poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o (...) (Dz.U. nr 41 poz. 361 ze zm.) – zatwierdził projekty budowlane i udzielił G s.c. M T i G T pozwolenia na budowę obiektów kat. I trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr ewid. (...) w obrębie (...) przy ul. (...) w (...). Prezydent (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2006r., Nr (...), działając na podstawie art. 104, art. 145 § 1 i art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o (...) (Dz.U. nr 41 poz. 361 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku J S – odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia (...) kwietnia 2006r. Organ I instancji wskazał, iż wnioskodawca jest właścicielem działki nr ewid. (...) obręb (...) położonej w pobliżu terenu inwestycji, która nie sąsiaduje z nią bezpośrednio lecz jest od niej oddzielona ulicą. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele, użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu skoro nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w zasięgu oddziaływania obiektu należało uznać, iż wniosek o wznowienie został złożony przez osobę nie będącą stroną postępowania co skutkowało odmową wznowienia postępowania. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) marca 2007r., Nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J S utrzymał w mocy decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) czerwca 2006r. Dokonując analizy akt sprawy organ wyjaśnił, iż na wstępnym etapie postępowania o wznowienie czynności organu powinny ograniczyć się wyłącznie do zbadania zachowania wymogów formalnych m.in. czy podanie o wznowienie zostało wniesione przez osobę, której przysługuje prawo strony. Wojewoda (...) podtrzymał argumentację organu I instancji, iż wnioskodawcy w niniejszej sprawie nie przysługuje przymiot strony. Nie posiada on bowiem interesu prawnego, który umożliwiłby przeprowadzenie postępowania wznowieniowego na jego wniosek. Również w świetle art. 28 § 2 Prawa budowlanego, J S będący właścicielem działki nie sąsiadującej bezpośrednio z kwestionowaną inwestycją nie może być uznany za stronę. Skargę na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2007r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J S wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego jego nieruchomość powinna być uwzględniona przy wyznaczaniu granic obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w kontekście przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...) kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto przy tak wąskiej ulicy jaką jest ulica (...) nie można uznać, iż działka skarżącego nie znajduje się w zasięgu oddziaływania obiektu. Strona skarżąca wskazała również, iż uciążliwość stanowić będą miejsca garażowe znajdujące się w niewielkiej odległości od jego nieruchomości. Ponadto na spadek wartości działki będzie miała wpływ również gęstość przyszłej zabudowy w pobliżu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, stąd też władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca. Na wstępie wskazać należy, iż w niniejszym postępowaniu nie oceniano prawidłowości wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta (...) o warunkach zabudowy z dnia (...).01.2006r., mimo iż wniosek o wznowienie postępowania dotyczył również niniejszej decyzji. Sąd bowiem związany jest zakresem zaskarżonego aktu, a granice rozpoznania sprawy wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody (...) z dnia (...) marca 2007r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta (...) z dnia (...) czerwca 2006r. odmawiająca wznowienia postępowania na wniosek J S w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) kwietnia 2006r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr ewid. (...) w obr. (...) przy ul. (...) w (...). Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia następuje gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Z przyczyn przedmiotowych odmowa wznowienia będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, np. umowy cywilnej, czynności materialno technicznych, formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Podkreślić jednak należy, iż jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 22 października 1998r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747, wyrok z dnia 14 czerwca 1999r. sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857), jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W niniejszej sprawie z akt sprawy wynika bezspornie, iż skarżący we wniosku z dnia (...) maja 2006r. o wznowienie postępowania podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę pomimo, iż w jego ocenie posiadał przymiot strony. Kwestia ta winna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania zaś właściwą formą rozstrzygnięcia tak co do przyczyn wznowienia, jak i co istoty sprawy będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 kpa. I wówczas, gdyby organ administracji doszedł do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj., że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Na marginesie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż decyzja Prezydenta (...) z dnia (...) kwietnia 2006r. nie zawiera właściwej podstawy prawnej powołując się na art. 145 § 1 kpa, w przypadku gdy organ orzekał o odmowie wznowienia postępowania. Prawidłową podstawę, o którą winien organ oprzeć swoje rozstrzygnięcie stanowił art. 149 § 3 kpa. Każda decyzja organu administracji publicznej powinna zawierać wszystkie elementy, które są wprost określone w art. 107 § 1 k.p.a., a jednym z tych elementów jest podstawa prawna wydania decyzji. Posiadanie przez decyzję administracyjną wszystkich elementów wskazanych w powołanym przepisie stanowi gwarancję jej zgodności z przepisami prawa procesowego. Podając w decyzji administracyjnej podstawę prawną jej wydania organ administracji publicznej jest zobowiązany do wskazania przepisów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Winien on także podać miejsce publikacji tekstu pierwotnego lub jednolitego tekstu aktu gdyż spełnienie tego wymogu umożliwi stronom pełną identyfikację przepisu w kontekście całego obowiązującego aktu prawnego. W niniejszej sprawie Wojewoda (...) w ramach swojej kontroli nie wyeliminował decyzji organu I instancji, pomimo, iż organ ten z naruszeniem art. 149 § 3 orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, iż stronie zainteresowanej nie służy przymiot strony. Powyższe wskazuje, że decyzje obu organów zapadły z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).