II SA/Sz 539/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę Uzasadnienie: Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta , na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789 ze zm.) oraz art. 86 ust 1 pkt 4 i 5 i art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), zezwolił Spółce A. na usunięcie wyszczególnionych, zgodnie z kilometrarzem, drzew z pasa gruntu przyległego do toru na linii [...], lewa strona linii kolejowej w km 88,330 do km 89,960, prawa strona linii kolejowej w km 89,280 oraz w km 89,400, tj. na stacji [...], jako zagrażających bezpieczeństwu ruchu kolejowego. Jednocześnie decyzją tą, w pkt 3, Starosta zobowiązał Spółkę A. do zawarcia umowy z Nadleśnictwem określającej warunki wycinki drzew rosnących na gruntach Skarbu Państwa, które to grunty znajdują się w zarządzie tego Nadleśnictwa. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło Spółka B podnosząc, że tereny przyległe do wymienionej w decyzji linii kolejowej stanowią mienie Skarbu Państwa będące w zarządzie Nadleśnictwa . Usunięcie drzew spowoduje wylesienie określonej powierzchni, w związku z czym zastosowanie winny mieć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na mocy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, decyzją z dnia 29 marca 2007 r., nr SKO.DW-451/1002/2007, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało treść art. 56 ustawy o transporcie kolejowym i wywiodło, że zbędnym było i nieprawidłowym przywoływanie w podstawie prawnej decyzji organu l instancji art. 86 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody. Wskazanie na te przepisy sugerować może, iż organ uznał za zaistniałą inną, aniżeli wskazana w przepisie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, podstawę do udzielenia zezwolenia na wycinkę drzew. Te bowiem przepisy, stanowiące, iż nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych, jak też zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi, dotyczą wszystkich innych przyczyn powodowania takiego zagrożenia, w odniesieniu do ruchu kolejowego, nie objętych szczególną dyspozycją przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Przypadek określony w tym przepisie nie wyczerpuje bowiem wszystkich możliwych zagrożeń, które mogą powstawać ze strony drzew dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Skoro w przeświadczeniu organu I instancji istniały te inne przyczyny, organ nie był uprawniony do rozstrzygania o nich w niniejszym trybie i winien wyłączyć z niniejszego postępowania te drzewa, których przyczyny usunięcia są inne niż określone analizowanym art. 56 ust. 1 ustawy oraz rozważyć, jaki byłby właściwy tryb uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Powyższe stało się istotne z punktu widzenia organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzew. W świetle bowiem ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody tym organem jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, ewentualnie wojewódzki konserwator zabytków (art. 83 ust. 1 i 2), z modyfikacją wprowadzoną przepisem art. 90 ustawy o ochronie przyrody, przyznającym kompetencje staroście, ale tylko w sytuacji, kiedy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest własnością gminy, gdy tymczasem w świetle rozpatrywanej ustawy o transporcie kolejowym tym organem jest starosta. Przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji także tego przepisu jest niezrozumiałe a organ I instancji nie uzasadnił potrzeby skorzystania z niego. Powyższe, w ocenie Kolegium, zdaje się wskazywać na skumulowanie w jednym postępowaniu administracyjnym dwóch różnych trybów rozpatrzenia sprawy. Ten aspekt wymaga wyjaśnienia. Ponadto Kolegium zauważyło, że organ I instancji nie ustalił i nie zgromadził dowodów w postaci wypisów z rejestru gruntów dotyczących nieruchomości objętych postępowaniem porośniętych drzewostanem przewidzianym do usunięcia, czyniąc tym samym niemożliwym nie tylko skontrolowanie prawidłowości ustalenia stron postępowania, ale nadto przeznaczenia gruntów, jak też nie ustalił liczby i gatunków drzew, przewidzianych do usunięcia z gruntów nie pozostających w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, a będących przedmiotem praw innych podmiotów. W ocenie Kolegium, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem powyższych uwag, a w szczególności ustalenie, które z wnioskowanych drzew wypełniają podstawy przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, a które za przyczynę usunięcia mają podstawy inne niż uregulowane przywołanym przepisem. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium uznało, iż udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew z przyczyn określonych w przepisie stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, nie wymaga uprzedniego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Przeznaczenie tych gruntów nie zmienia się, a konieczność usunięcia częściowo drzewostanu spowodowana jest przesłankami, o których mowa w art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Wyłączenie z produkcji, według art. 4 ust. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Usunięcie drzewostanu z części powierzchni lasu, w warunkach przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, nie oznacza wyłączenia tego obszaru z produkcji leśnej. Obszar ten może być w dalszym ciągu wykorzystany na potrzeby gospodarki leśnej, poprzez zasadzenie tam roślinności innej aniżeli wysokie drzewa, ograniczające widoczność pociągów i sygnałów. Nadto, w ramach odszkodowanie zrekompensowane winny być szkody związane z przedwczesnym wyrębem drzewostanu Spółka A. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej: rażące naruszenie prawa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż ustawa o ochronie przyrody i ustawa o transporcie kolejowym regulują odmienne stany faktyczne uzasadniające usunięcie drzew, gdy tymczasem obie ustawy są ze sobą spójne i nawzajem się uzupełniają, regulując tą samą przyczynę usunięcia drzew, na co wyraźnie wskazują przepisy obu ustaw, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do wydania i wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Uzasadniając skargę strona porównała treść art. 83 ust. 6 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody i art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wskazując, iż użyte w nich określenia są tożsame. Podobnie sprawa się ma w odniesieniu do art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody i art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, w których to przepisach używa się określenia bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Zdaniem strony skarżącej, Starosta prawidłowo w podstawie prawnej decyzji odwołał się do przepisów obu omawianych ustaw, bowiem podstawa z ustawy o ochronie przyrody - art. 86 - przesądziła o tym, że z tytułu usunięcia drzew od wnioskodawcy nie będą pobrane opłaty. Organ ten nieprawidłowo i zbędnie powołał się jedynie na art. 90 ustawy o ochronie przyrody, gdyż jego uprawnienie do działania wynika z art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie, jednak błąd ten nie jest takiej wagi aby mógł stanowić podstawę do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Określony zaskarżoną decyzją nakaz ponownego rozpatrzenia sprawy po uzupełnieniu materiału dowodowego o wypisy z rejestru gruntów jest bezpodstawny. Żaden przepis nie obliguje do przedłożenia wypisów z rejestru gruntu. Strona skarżąca na potrzeby prowadzonego postępowania przedłożyła podkłady mapowe (plany sytuacyjne), z umieszczonymi naniesieniami. Zawierały one odcinek 1600 m długości linii kolejowej z zaznaczonymi po obydwu stronach pasami drzew. Z map tych można odczytać granice nieruchomości [...] i nieruchomości sąsiednich należące do Lasów Państwowych, nazwy obrębów, numery działek geodezyjnych, oraz obiekty techniczne towarzyszące omawianemu fragmentowi linii, odległości drzew od torów oraz ich usytuowanie na działce [...], na granicy działek i na działce Lasów Państwowych. W trakcie postępowania administracyjnego odbyły się dwie wizje lokalne w terenie, z którego mają być usunięte drzewa, przy udziale skarżącego, przedstawiciela Lasów Państwowych oraz Starostwa. Na okoliczność oględzin został sporządzony wspólny protokół. Oględziny pozwoliły ustalić właścicieli drzew, w tym w szczególności rosnących na granicy nieruchomości. W tym stanie rzeczy liczba drzew i gatunki - co kwestionuje Kolegium - są szczegółowo określone i podane. Na okoliczność tego drzewa zostały zaznaczone farbą. Wbrew twierdzeniom Kolegium, przeznaczenie gruntów też jest jasne - linia kolejowa przebiega na gruntach przeznaczonych pod jej budowę, a jedynym "sąsiadem" są Lasy Państwowe. Brak było zatem podstaw formalnych i prawnych do uchylenia decyzji Starosty , który to zarzut strona skarżącą przywołała również w piśmie procesowym z dnia [...] r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonego orzeczenia w ramach określonych przez art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), tj. pod względem zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie pomimo, że część zawartych w niej wywodów okazała się trafna. Podstawowym aktem prawny regulującym kwestie związane z ochroną terenów zieleni i zadrzewień, w tym z uzyskaniem zezwolenia na usunięcie drzew, jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Zasadą wynikającą z art. 83 ust. 1 tej ustawy jest, że w sprawach zezwoleń na wycinkę drzew organem właściwym jest organ wykonawczy gminy. W tym samym przepisie ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od tej zasady, m.in. w ust. 6 pkt 8, zgodnie z którym, art. 83 ust. 1 i 2 nie stosuje się w sprawach zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów utrudniających widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniających eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu. Organem uprawnionym do wydania zezwoleń w sytuacjach opisanych w art. 86 ust. 6 pkt 8, jest starosta - art. 56 ust 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94). Wskazany przepis art. 56 ust. 1 stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Stosownie do postanowień art. 56 ust. 2-4 : - ustalenie odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron, odszkodowanie ustala, w przypadku braku umowy stron, starosta, z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości, odszkodowanie nie przysługuje, jeżeli: posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej z naruszeniem przepisów ustawy; drzewa lub krzewy przy skrzyżowaniach z drogami w poziomie szyn utrudniają użytkownikom tych dróg dostrzeżenie nadjeżdżającego pociągu lub sygnałów dla nich przeznaczonych. W myśl art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi. Z wniosku strony skarżącej z dnia [...] r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wynika, że wyszczególnione w nim drzewa znajdują się przy linii kolejowej [...] w km 88,330 do km 89,960 i zagrażają bezpieczeństwu ruchu kolejowego. W tym kontekście za nieprawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, które dostrzegając w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 90 ustawy o ochronie przyrody, powzięło wątpliwość co do potrzeby jego zastosowania i wyprowadziło wniosek o konieczności wyjaśnienia tej kwestii przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Jeżeli nawet organ I instancji w swojej decyzji nie uzasadnił potrzeby skorzystania ze wskazanego przepisu, to rolą Kolegium było ustalić, czy przepis ten winien być zastosowany w sprawie, czy też powołanie go było nieprawidłowe (zbędne). Przypomnieć bowiem należy, że pozycja organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnymi nie nadaje mu wyłącznie roli organu kasacyjnego. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w pełnym jej zakresie, a nie ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji. Sąd stwierdził, że zasadne byłoby również zarzucenie organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyby przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia była tylko konieczność zgromadzenia wypisów z rejestru gruntów dotyczących nieruchomości porośniętych drzewostanem przewidzianym do usunięcia celem skontrolowania jakie podmioty mają przymiot strony w tym postępowaniu. Uzupełnienie materiału dowodowego o wypisy z ewidencji gruntów i budynków nie jest czynnością, która wiązałaby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, o której to przesłance mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Brak aktualnych wypisów z ewidencji gruntów nie stał się jednak jedynym powodem uzasadniającym zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Argumentując zasadność ponownego przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również na potrzebę ustalenia liczby i gatunków drzew przewidzianych do usunięcia z gruntów nie pozostających w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy. W tym zakresie stanowisko Kolegium Sąd uznał za prawidłowe. Usunięcie drzew z terenów leżących w sąsiedztwie linii kolejowych, także tych nie pozostających we władaniu podmiotów liniami tymi zarządzającymi lub je eksploatującymi, może odbyć się bez zgody tych podmiotów, jeżeli okaże się, że za usunięciem drzew przemawia konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym usunięcia drzew w trybie art. 56 § 1 ustawy o transporcie kolejowym, stroną są podmioty w których władaniu znajdują się grunty z których planuje się usunięcie drzew. Przymiot strony w takim postępowaniu związany jest ściśle z zamiarem usunięcia przez zarządcę linii kolejowej ściśle określonego drzewa (drzew). Skonkretyzowanie miejsca w którym rosną poszczególne drzewa i ich ilość bezsprzecznie wpływa na zakres uprawnień danego podmiotu jako strony postępowania, który swoje uprawnienia procesowe może realizować tylko w stosunku do tych drzew, które mają być usunięte z gruntu będącego w jej władaniu. Rolą organu rozpoznającego wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w trybie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jest ustalenie m.in., które konkretnie drzewa będą usunięte z terenu będącego we władaniu wnioskodawcy a które z terenu innych podmiotów. Uprawnienia tych podmiotów do występowania w sprawie w charakterze stron postępowania jest ograniczone wyłącznie do drzew planowanych do usunięcia. Podmioty te nie będą zatem stroną w zakresie obejmującym rozstrzyganie w stosunku do innych drzew. Na etapie decyzyjnym Starosta winien zatem mieć pełną wiedzę w tym zakresie, gdyż wydając zezwolenie na usunięcie poszczególnych drzew kształtuje i ingeruje w zakres praw poszczególnych podmiotów biorących udział w postępowaniu. Ponadto, w ocenie składu orzekającego, precyzyjne określenie przez Starostę w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew miejsca ich usytuowania, wpływa na zakres uprawnień stron w dalszym etapie załatwienia sprawy związanym z ustaleniem odszkodowania za usunięte drzewa i krzewy z gruntów sąsiadujących z linią kolejową, które może nastąpić na mocy art 56 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Zdaniem Sądu, niewłaściwe jest niewyjaśnienie zakresu uprawnień podmiotowych stron w momencie wydawania decyzji zezwalającej na usuniecie drzew lub krzewów i pozostawienie tej kwestii do rozstrzygnięcia, np. dopiero na etap związany z ustaleniem odszkodowania. W trakcie ustalenia odszkodowania mogłoby się okazać, że pojawił się między stronami spór na czyim gruncie rośnie dane drzewo i czy w odniesieniu do konkretnego drzewa dany podmiot jest w ogóle stroną postępowania. W świetle poczynionych wyżej uwag, zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji Starosty Kamieńskiego jak i z wniosku strony skarżącej, z dnia [...] r., z protokołu kontroli oraz z dołączonych map terenu nie wynika, które konkretnie drzewa przewidziane do wycinki znajdują się na terenach będących we władaniu strony skarżącej, a które na terenach z nią sąsiadujących. Jeżeli organ orzekający w sprawie ma również wątpliwość co do ustaleń odnoszących się do podmiotów władających gruntami sąsiadującymi z linią kolejową, ma on prawo podjąć czynności zmierzające do ustalenia tych faktów, np. poprzez zgromadzenie aktualnych wypisów z ewidencji gruntów. Dodatkowo Sąd, będąc zobowiązany do dokonania oceny legalności działań organów administracji w pełnym zakresie, wykraczającym poza zarzuty skargi (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), dostrzegł również inną istotną wadliwość w rozstrzygnięciu Starosty z dnia [...] r.,nr [...]. W sentencji decyzji, w punkcie 3 Starosta zobowiązał Spółkę A., do zawarcia umowy z Nadleśnictwem określającej warunki wycinki drzew zagrażających ruchowi kolejowemu rosnących na gruntach Skarbu Państwa, będących w zarządzie tego Nadleśnictwa. Sąd stwierdził, że zamieszczone w pkt 3 decyzji zobowiązanie strony skarżącej do zawarcia umowy z Nadleśnictwem nie znajduje prawnego umocowania. Nie istnieją środki prawne, które pozwalałyby na zobowiązanie strony wnioskującej o zezwolenie na usunięcie drzew do zawarcia umowy z innymi stronami postępowania w przedmiocie warunków wycinki drzew. W tej części orzeczenie organu i instancji zostało wydane bez podstawy prawnej, które to uchybienie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego uznają za wadę o randze stanowiącej przesłankę do stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z tym, że w postępowaniu odwoławczym, pomimo wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji organu I instancji lecz usuwa te nieprawidłowości poprzez uchylenie decyzji w całości albo w części, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając w całości decyzję Starosty z dnia [...] r. wyeliminowało dostrzeżoną przez Sąd nieprawidłowość, czyniąc zbędnym podejmowanie przez Sąd odrębnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa, dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym,!.